【摘要】 国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节，国家治理的目标决定了国家审计的方向。本文认为国家审计应通过规范权力运行，维护法制，化解矛盾，促进和谐，依托职能，创新机制等方式服务、推动和参与国家治理，推动国家治理的完善和创新。

    【关键词】 国家治理 国家审计 创新

    从审计的发展历史来看，统治阶级设立审计的目的就是为了巩固政权、预防舞弊，是为了国家统治的需要，并非真正意义上的国家治理。近年来，随着国家治理的兴起和流行，不少人提出了一些关于国家治理与审计的论点，2011年7月刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上系统地提出了国家审计是国家治理组成部分的重要讲话。关于国家审计与国家治理的阐述，是继2008年提出审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”理论之后，对国家审计本质认识的进一步深化，对审计工作的科学发展具有战略性的指导意义。在国家治理层面发挥国家审计的作用，将带来审计理念、审计内容、审计重点、审计方式方法等一系列审计理论与实践的创新，同时随着国家治理目标和重点的不断推进，也需要国家审计在方向和内容上不断调整和跟进。深刻认识国家审计在国家治理中的定位，探索发挥国家审计参与国家治理的重要作用，在国家治理框架下更好地履行审计监督职责，是我们当前的一项重要任务。

    一、国家治理的涵义

    国家治理是指国家机关为了实现经济社会持续发展的目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同市场和公民共同管理社会公共事务，推动经济和社会和谐发展的过程。其实质是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民的利益，保持社会稳定，实现科学发展。

    总体来看，国家治理是一个过程，它包括以下内容：第一，国家治理过程就是政府——市场——社会三者之间互动协调的过程。国家治理是由全能国家一元国家治理演进到国家、市场与社会的多元并治。从某种程度上讲，网络民主才是真正的民主，社会网络体系可以当作国家治理的代名词，决策不再是立法者和行政管理者的专利，从而让民主在国家治理过程中有效地发挥作用。第二，国家治理的目标是经济持续发展、社会和谐发展，以人为本，体现为民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效与和谐。第三，国家治理的目的是促进国家善政、善治、良治。善治是民主化的必然结果，它表示着国家与社会或者政府与公民、社会之间的良好合作。

    从我国的国情和当前的实际出发，应该说，刘家义审计长对国家治理概念的阐述显得更为准确和科学，那就是：国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理目标就是实现善治，善治包括法治、透明、责任、有效、稳定、廉洁和公正等。国家治理内容主要包括四个方面：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。

    二、国家审计与国家治理的关系

    国家审计与国家治理是相伴而生、共同促进的。国家审计来源于国家治理，服务于国家治理，以完善国家治理为目标，是国家治理的重要组成部分。国家审计的发展得益于国家治理的发展；国家治理的完善离不开国家审计的推动与支持。

    （一）国家审计是国家治理的重要组成部分

    第一，国家审计从起源上就是国家治理的内生性制度安排。国家审计伴随着国家治理的产生而产生，并随其发展而发展。无论是我国的西周时期还是西方的封建君主时期，国家审计都是为服务国家治理而诞生、存在和发展的。在现代社会，国家审计基于政府对公民的受托责任而被赋予了更为深刻的内涵，并成为国家治理体系中的一种内生性的制度安排，履行着法律赋予的独立的监督职责。

    第二，国家审计是国家治理结构的重要组成部分。国家治理由相互联系、相互作用的决策系统、执行系统和监督控制系统组成，国家审计是国家治理监督控制系统的一部分，是国家治理结构中形成权力制衡机制并促进国家治理有效运行的重要手段，发挥着依法用权力监督制约权力的重要作用。作为国家治理监督控制系统的重要组成部分，国家审计服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。

    第三，国家审计是国家治理机制的重要组成部分。国家审计不仅是国家治理结构中的一个组织机构，还是国家治理系统中一种独特的监督机制。这一机制包括对特定组织和个人行使公共权力、参与公共事务管理和提供公共服务的行为过程、结果进行监督的途径和方式以及一整套监督制度。这种监督机制对于促进改善国家治理十分重要，它既可以维系国家治理中各治理主体之间的相互制衡关系，又可以为国家治理层面的科学决策提供真实、准确的信息支持，是国家治理综合机制正常运转的重要保障。

    （二）国家治理的目标和重点决定着国家审计的方向和内容

    基于我国国家治理的特征和目标模式，当前阶段国家审计参与国家治理的总体目标可以归结为两个方面：一是巩固国家治理调整的既有成果，促进现行国家治理体系的规范、有序和高效运行；二是通过对国家治理实际运行中出现的问题和隐患的审查、分析，评估公共政策的科学性和有效性，促进公共政策的调整和完善，推动理顺基础体制，从而促使国家治理基本框架向目标模式转型，从根本上推进国家良治。

    国家审计参与国家治理的重点方向，就是与我国国家治理目标模式以及国家良治的一般特征相比较，当前国家治理基本框架及其实际运行状况存在的主要差距、问题和隐患。具体分析如下：

    首先，经济管理领域。从实际运行状况看，存在的主要问题有：经济发展不平衡，城乡差距、地区差距过大；经济发展的质量不高，资源环境瓶颈问题突出，自主创新不足，不可持续的压力较大；经济发展结构不合理，内需不足，主要依靠投资拉动，在经济全球化背景下对外依存度过大，威胁国家经济安全；一些领域经济发展效率不高，经济运行失范和腐败问题突出。从国家治理基本框架看，主要问题有：支持科学发展的体制机制没有形成；市场化改革不够彻底，一些行业的垄断格局依然没有打破；政府职能转变依然不到位，行政干预过多，影响经济运行效率，也容易发生权力寻租行为；宏观调控政策措施的科学性、有效性有待增强。

    其次，行政管理领域。从实际运行状况看，存在的主要问题有：由于政府职责履行不到位导致的问题和事件多发；一些领域政府行政效率不高；腐败问题依然处于高发态势；一些领域政府职能越位和缺位的问题同时存在。从国家治理基本框架看，存在的主要问题有：政府的职能转变还不到位；公共权力配置还不够科学；权力运行和监督体系不够健全；全面、规范的问责机制还没有完全建立。

    再次，社会管理领域。从实际运行状况看，存在的主要问题有：国民收入分配差距过大，社会结构还不够合理，没有形成稳定的中产阶层，各种社会矛盾凸显。从国家治理基本框架看，存在的主要问题有：社会保障体系不健全，有利于社会公平国民收入分配机制还没有形成，政府主导、社会参与的社会管理体制还没有完全建立。

    （三）国家审计推动着国家治理的完善和发展

    国家审计的目的之一，就是监督、控制各职能部门的活动，改善、提高其履职能力。通过审计，规范职能部门的活动与行为，完善相关法律法规与制度体系，防范潜在问题与风险，促进建设廉洁、高效、透明的服务型政府，实现国家的良治。同时，国家审计又以其独特的属性和功能，在国家经济和社会发展大局中发挥着监督权力运行、推进民主法制、推动反腐倡廉、维护国家安全、推动深化改革、维护民生发展等重要的作用，推进国家的良治。

    三、国家审计在国家治理中的功能

    国家审计在国家治理中的功能用一句话概括，就是 “免疫系统”功能。国家审计是国家治理的“免疫系统”，其贯穿于国家治理的全过程和所有方面，直接影响国家治理的效率和效果。国家审计作为国家治理“免疫系统”的作用主要体现在以下几个方面：

    1、通过审计监督，规范公共权力的运行。根据国家法律规定，国家审计对所有使用国家资金的单位和项目进行审计监督，还对主要领导干部实行经济责任审计，这些工作能够有效地规范公权所有者行为，保障人民群众的监督权，奠定国家治理的基础。

    2、为国家治理决策及时提供决策信息。国家审计对国家重大项目采用跟踪审计方式，能够及时获取大量有价值的信息，通过信息反馈，提高国家治理决策的效率和效果。

    3、揭示风险，维护国家安全。国家安全是国家治理的首要任务，国家审计通过关注和揭示金融、国土资源、环境、民生等领域的隐患和风险，维护国家安全。

    4、揭露违法违规行为，维护法律尊严。国家审计已成为国家制度中反腐败的一支重要力量，维护国家治理秩序不受腐败的侵蚀。

    5、完善相关层面的体制、机制，促进国家治理创新。国家审计不仅查找问题和漏洞，还分析问题和漏洞存在制度缺陷和体制问题，形成审计建议，对推动国家治理创新起到了积极作用。

    6、关注民生和资源环境保护、维护人民的根本利益。

    7、实行审计公告制度，提高国家治理的透明度。

    发挥审计免疫系统的预防功能，可以夯实国家肌体健康运行的根基。由于审计机关具有独立、客观、公正、以及职能涉及经济社会各方面等优势，因而能够而且有责任及时发现苗头性、倾向性问题，及早感知风险，提前发出警报，起到预警作用。这就要求我们在实际工作中，要增强宏观意识，从关注国家安全层面发挥审计的预防免疫功能，维护粮食安全、能源资源安全、财政安全、金融安全、国有资产安全、生态环境安全、经济信息安全。同时，还要注重前移审计监督关口，突出事前审计，并加大对审计发现问题的查处力度，增强审计对违法行为的威慑力，从而限制、减少违法违规行为，对经济和社会起到防护性作用。

    四、国家审计在国家治理中的作用

    作为国家基本政治制度的重要组成部分，国家审计在完善国家治理、实现国家可持续发展等方面发挥着重要作用。主要体现在以下方面：

    （一）促进建立责任政府、法治政府和服务政府

    1、监督制约权力运行。通过经济责任审计，将政府机构和官员的权力在监督下运行，使权力与责任相匹配，防止滥用权力现象的发生，建立和完善问责机制。

    2、推进民主法治。通过预算执行审计和公告，揭露违法违规问题和规范权力行为，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，维护和推动完善民主法治。同时，促进规范预算行为、提高财政管理水平，为加强宏观经济管理和深化财政体制改革服务的转变，有效促进政府部门依法行政。

    3、推动反腐倡廉。腐败就是滥用公权谋私利，是国家治理中最严重的威胁。查处大案要案，健全反腐机制是审计机关义不容辞的任务。

    4、维护国家安全。国家安全是国家治理的重要任务，国家审计通过提供信息，揭示风险，提出建议，维护经济社会秩序，保证政策落实，维护国家安全。如对财政金融，地方债务，国家信息、企业经营，民生社保等审计。

    5、推动深化行政改革，从体制、机制和制度层面提出建议，促进国家治理创新。国家审计针对发现的问题，揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分发挥审计建设性作用，持续推动国家各个领域的改革。

    6、维护民生。民生问题能否妥善解决，既是国家治理水平的体现，又在相当程度上决定了国家治理的政治方向，也关系到国家治理的公信力。审计机关把维护人民群众利益作为根本目标，致力于促进经济社会和谐可持续发展，在推动保障和改善民生、建设资源节约型及环境友好型社会等方面发挥建设性作用。

    （二）促进市场完善，优化资源配置和公平竞争

    1、加强企业经责审计，推动结构调整和转型升级，提高产业核心竞争力。通过加大企业经济责任审计力度，全面推动深化企业改革，推动结构调整和转型升级，促进企业增强活力、壮大实力、提高竞争力，在经济结构调整中发挥更大作用。

    2、优化配置，公平竞争。加强改革和宏观调控的核心是优化资源配置,提高经济效率和效益。审计机关通过运用自身的独立性和专业优势,揭露和查处行业垄断等影响社会效益的突出问题,促进资源优化配置，维护公平竞争的市场经济环境,以促进社会财富和社会幸福总量的最大化,最终实现社会的和谐发展。

    3、促进创新。推进自主创新，深化产业结构调整，是转变经济发展方式的重要环节。在开展审计项目过程中，要高度关注自主创新情况，关注财税、金融政策对这些领域的扶持力度，关注重大产业调整和振兴规划等政策措施的落实情况，切实推动经济发展转入科技引领、创新驱动轨道。

    （三）依托职能，创新机制，参与国家治理

    作为维护国家经济秩序、保障社会稳定的中坚力量，国家审计应依法履行审计监督职责，在国家治理中还可以发挥重要作用，这就强调国家审计人员在法律的框架之下，最大限度地延伸审计“手臂”，重视审计后的督促整改工作，审计中要坚持“两手抓”，一方面揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索，发挥审计在惩治腐败、加强廉政建设方面的作用，另一方面注重揭示和反映制约加快转变经济发展方式的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，发挥审计的建设性作用。注重揭示和反映制约加快转变经济发展方式的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，发挥审计的建设性作用。不仅要揭示和查处问题，更要深入剖析问题产生原因，提出从根本上解决问题的办法，引导政府提高对国民经济的管理水平和调节能力，做到既治标、又治本，促进社会和谐稳定。

    充分发挥国家审计在国家治理中的作用，就是充分展现国家审计适应性、批判性、客观性、系统性、开放性、建设性特征的过程。当前，尤其要强调国家审计对国家治理的主动适应性，包括国家治理运行的静态需求和国家治理目标和重点变化的动态需求，积极探索审计新模式，拓展审计新领域，尝试审计的新思路和新方法。（戚墅堰区审计局 巢凌）

    【参考文献】

    1、刘家义，国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，《中国审计》2011年（总第430期）

    2、董大胜，牢固树立科学审计理念 发挥审计免疫系统功能——在新中国内部审计制度实施25周年研讨会上的发言，2009年3月　　

    3、尹平、戚振东，国家治理视角下的中国政府审计特征研究，《审计与经济研究》2010(第5期)

    4、吴青川，国家治理框架下的国家审计发展机制研究，《财会通讯》2009年(第12期)

    5、李金华，审计是国家治理的工具，《今日中国论坛》2005年（第1期）