【摘要】 政策执行效果决定政策目标能否实现，审计机关近年来在政策执行效果审计方面进行了积极探索，本文着重从审计的视角对如何破解“政策执行难”提出一些浅见。

    【关键词】 政策 执行 审计

    一、政策的含义特点以及开展政策落实情况审计的必要性

    政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。政策具有阶级性和时效性的特点，阶级性是其最根本的特点，而时效性则是指政策是在一定时间内的历史条件和国情条件下，推行的现实政策。

    开展政策执行情况审计，能及时揭示政策执行中传的不协调问题，通过完善和解决经济社会发展中出现的新问题和新情况，持续发挥审计的预防、揭露、抵御的“免疫系统”功能作用，从而破解“政策执行难”。这赋予了审计机关更多新的职责，也提出了更高要求。

    二、政策执行效果审计存在的问题

    政策执行是一个老话题，政策执行效果审计却是一个新方向。尤其在我国正处于改革攻坚期、矛盾凸显期和社会转型期的特殊阶段，政策的选择和出台更成为完善国家治理、调控宏观经济、化解矛盾风险的重要手段，加强对国家重大政策执行效果的审计监督亦受到了普遍重视。因此，审计机关也把政策执行效果审计作为一项十分重要的审计内容，促进政策执行单位认真贯彻落实各项政策。然而，由于审计人员的业务素质和工作力量与政策执行效果审计所承担的功能并不完全相适应、缺乏一系列的完整的政策执行效果审计制度等多种内外部原因，导致政策执行效果审计过程中仍会出现这样或那样的问题。

    一是缺乏部门联动机制。审计部门在进行政策执行效果审计过程中未能跟财政、国资委、科技等部门共同建立“职责明确、配合协调、信息交换、结果共享、整体联动、优势互补”的联动机制。而这种联动机制，对提高审计质量，进一步优化工作环境，实现审计成果运用最优化，能起到很好的促进作用。此外，审计部门需要加大对政策执行效果审计的理论研究和对外宣传工作，进一步争取政府的重视与支持。

    二是未能充分发挥社会审计组织在审计机关的指导和监督下对政策执行效果的监督作用。由于涉及到政策执行效果的审计项目较多，而审计资源有限，因此，审计机关在选择政策项目进行审计时难以做出筛选。面对众多的审计对象，审计不可能面面俱到，包打天下，审计机关在集中力量审计重点政策和财政补贴较多的政策的基础上，没有适时将其他非重点政策执行情况改为在注册会计师鉴证的基础上进行抽审，也未能充分发挥社会审计监督机制的作用，确保政策按上级制定者的要求有效运行。

    三是没有重视政策执行效果审计的成果转化。开发和转化审计成果，是提高审计工作质量和水平、发挥审计职能作用的重要途径，也是整个审计工作的重要环节。由于没有牢固树立成果意识，也没有紧扣政策执行效果审计的特点和审计情况，导致未能抓住单项政策执行效果审计中发现的重大情况，从而没有能从多个角度、多个层面揭示和反映普遍性、倾向性和典型性问题。丧失了提出有针对性、可操作的建议以及全方位开发和转化审计成果，在更高层面上发挥审计职能作用的机会。

    三、破解“政策执行难”的审计策略

    俗话说：“调查研究隔层纸，政策执行隔座山”，然而，政策执行效果审计却是一个只能意会很难言传的新领域。那么，如何通过审计破解政策执行难？笔者试着就这个问题谈一些个人体会。

    首先，把握好“两个选”，即选题和选时机。

    1.选题要准。审计选题决定了一篇审计报告能否进入领导决策、能否产生良好反响。国家的政策是一个综合体系，涉及经济社会发展的各个方面，对于政策执行效果审计而言，我们要紧贴领导决策选题、聚焦社会热点选题、突出工作重心选题、围绕前瞻性问题选题。做到站在司令员的高度去选题，谋求新战略，努力做到与党委和政府的决策在思路上共振、在时机上吻合、在意向上趋同、在需求上贴近。例如，中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，出台了一系列关涉市场经济发展的规定，如权力清单、限制寻租、保护产权、加强监管、反对垄断、激励创新、惩戒失信……，与此相适应的，需要进一步完善产权保护、契约维护、市场统一、交换平等、竞争公平、监管有效等各项政策，并强化各项政策之间的协调配合，因此审计机关也要从抓住带方向性和预见性的战略定位出发，对与国家发展战略、中心工作和重点任务的实施具有重大影响和关联的政策，作为政策执行效果审计的选题重点，如此才能使选择的政策执行效果审计项目把握需求者的脉搏。

    2.选时机要适时。时机可以准备但也不容错失，政策执行效果审计也应讲究时效，要有一定的时间限制。有的要有超前性、预见性，如政策到期亟待出台新一轮政策，供决策用的政策执行效果审计；有的要有及时性，如经验性、问题性、总结性的政策执行效果审计。例如，环境保护是我国的一项基本国策，在这一基本国策下，又可分为大气污染治理、水污染治理、土壤污染治理等不同的具体政策。审计机关要在全面掌握这些政策出台的时间节点和执行期限的基础上，在具体政策出台后的一到两年内组织实施第一次审计，以对政策执行的过程和初步成效有一个较为全面的了解，在今后的阶段里，可每两到三年进行定期审计，以保持对政策执行过程的跟踪监督。如前所述，审计的时机固然非常重要，同样，报送的时机也很关键，所谓“文当其时，一字千金”表达的就是这个意思。事实上，对于多数审计成果而言，时机因素至为重要，“生逢其时”才能“谋当其用”，今天是个宝，明天就可能变草。

    其次，把握好“三个谋”，即谋角度、谋规律、谋布局。

    1.谋角度促进提高政策的执行力。政策效果的充分发挥是以政策的充分有效执行为前提的。政策执行效果审计的首要目标就是实现对政策贯彻落实过程的动态监控以确保其按照政策设计的路径执行。重点要关注被审计的相关政策执行主体是否存在以下几种情形的问题：一是不执行政策，有令不行、有禁不止；二是政策执行不到位，执行力度达不到规定的要求；三是政策执行存在偏差，主要表现为选择对自身有利的执行，擅自扩大或缩小政策执行范围，这一情形重点要关注地方是否存在违反中央或省规定自定政策的问题；四是执行不畅，如地方对中央的政策缺乏相应的配套制度或措施，影响政策实施效果。

    2.谋规律促进提高政策的科学性。近年来的审计工作屡屡揭示出一些政策的出台或细化具有一定的滞后，因此对政策执行效果的审计要重点关注以下几个方面：一是政策是否合理，关注一些被审计对象是否沿用特定时期的做法，如采用先征后返的方式使得土地出让低于最低保护价等，违反了国家有关宏观调控政策；二是政策的实施是否有利于推动经济社会科学发展，如在财税扶持方面是否扶持先进生产力，限制高污染、高耗能产业，淘汰落后产能；三是政策是否完善或细化，如对具体政策对象的界定是否有统一规范的细则等。上述问题都需要审计机关在开展政策执行效果审计时予以揭示和反映并研究提出建设性的审计建议和意见。

    3.谋布局促进提高政策的协调性。由于我国是在一个相对较短的时空当中完成由计划经济体制向市场经济体制转变这个异常艰巨的任务的，在这种特定的时空背景下，政策变动的频率和幅度都很大。一些政策的出台往往很难做到统筹兼顾，又是甚至出现互相矛盾。审计机关应把促进提高政策的协调作用作为一项重要的目标，重点关注以下几个方面：一要关注短期政策与长期政策是否协调，对不符合长期发展目标的短期政策要及时揭示；二要关注同一行业的政策是否连贯和稳定，对前后矛盾的政策要及时揭示；三要关注不同政策之间是否衔接，对存在的不协调现象也应如实反映。总之，要有大融合的观念，找准结合点，找准历史与现实、未来的交汇点，找准现状、困境与出路的交汇点，找准经济、社会、党建各个领域的交汇点。

    最后，把握好“三个表达”，即把审计事实清晰地表达出来，把审计过程中的思考深刻地表达出来，把审计风格硬朗地表达出来。

    政策执行效果审计贵在新、贵在质，而审计报告又是整个项目审计成果的集中体现，把审计成果准确的表达出来，就能够让别人快速理解最有价值的审计成果。那么，如何打造政策执行效果审计的精品报告呢？可以从以下几个方面努力：一方面，要把审计事实清晰地表达出来，要使各级党委或政府的领导看了审计报告后对事实认识很清晰。对于全局性情况的政策执行效果审计报告，不能停留于点上的情况；对于需要定量分析的内容不能停留于定性的判断上；对于需要对未来作出预测的不能停留于某个时间片段；对于特点式的总结概括也不能停留于对现象的表述。另一方面，要把审计过程中的思考深刻地表达出来，要使领导从源头上了解审计的内核思路与对策。这就要求报告要表达出现状、问题、对策的延续性，形势、战略、举措的贯通性，每一类型问题与法律条款相匹配，术语概念的准确性和一致性。最后一方面，要把审计风格硬朗地表达出来。政策执行效果审计通常是采取审计调查的模式，审计调查报告要做到表达快速直接，充分利用标题，不加渲染，尽量平实达意，不说废话，尽量句句有味。当然，形式服从内容，不能简单追求形式美，成了新的八股文。

    四、结论

    政策执行效果审计，以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标，围绕政策措施的执行情况和重大决策的落实情况，充分运用审计手段，解决制度和政策上存在的问题，是发挥审计“免疫系统”作用、为宏观决策服务的必然选择，同时，开展政策执行效果审计也是审计使命的要求。在实践中，除了要更好地把握政策执行效果审计的做法之外，更重要的是能从源头上堵住“政策执行难”的漏洞。英雄不问出处，目前，政策执行效果审计尚处于审计应用实践的初期，笔者认为，学会以下三步走的方法，必能在推广中推动审计事业的蓬勃发展：从模仿中起步，学书法要临帖，学画画要临摹，学新的审计方法同样要临习；在合作中成长，向领导和同事请教，学谋划思路，学布局方法；从竞争中转身，坚守与己竞争与人合作的宗旨，突破瓶颈，实现华丽转身。（常州市审计局 张慧珠）

    参考文献：

    （1）《政策执行情况跟踪审计若干问题探讨》 宋依佳 审计研究 2012年6期

    （2）《政策措施落实情况跟踪审计的问题与对策》 付明明 《审计与理财》 2015年02期

    （3）《政策跟踪审计适应经济发展方式转变的对策研究》 欧涛 《金融经济》2011年16期