摘 要：对重大政策落实情况的审计，是当前国家审计机关的一项重要职责，而环保政策落实审计是其中受众面广、关注度高的一大内容。笔者结合近期参与的地方环境保政策落实审计实践，阐述了环保政策执行审计的重要意义，深入探讨了环保政策审计实施的主要内容，认为应将环保政策措施落实、环保项目建设运行、专项资金使用管理为审计重点；同时，结合环境政策执行的目标任务、信息公开、监管执法、项目审核等环节，进一步探索审计模式、创新审计方法，并针对目前环保政策落实过程中存在的问题提出了具体的完善建议。

关键词：地方 环境保护政策落实审计

刘家义审计长多次提出审计工作的首要职责是要加大对重大政策落实情况的跟踪审计；2014年10月国务院出台的《关于加强审计工作的意见》中明确审计机关要促进国家治理现代化和国民经济健康发展。当前审计模式已由财政收支审计辐射至政府履行公共受托责任的政策执行审计。笔者近期参加了对地方环境保政策落实的审计，现就这一过程中的审计重点和审计模式展开探讨。

一、开展环境保护政策落实审计的重要意义

环境是一种公共财产，所有人都在享受大自然中清洁的水资源、良好的大气环境、肥沃的土壤等自然资源。随着GDP的增速，过渡消费环境，带来了人与自然的和谐、经济社会发展与环境保护相互协调等诸多问题。雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾日益突出，大自然向粗放发展方式亮起了红灯。

民之所望，为扎实有效解决环境等问题，自2012起，国家相继出台了一系列促进生态环境保护相关政策措施，努力呵护赖以生存的共同家园。李克强总理在2014年政府工作报告中提出要大力推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，实现经济持续健康发展和社会和谐稳定。为此，加强地方环境政策执行审计，既能从体制、机制、制度层面揭示问题、分析原因和提出建议，又能促进经济社会又好又快发展，充分发挥审计的预防、揭露、抵御等“免疫系统”功能作用。

二、实施环境保护政策落实审计的重点内容

环境政策审计具有特殊性，涉及领域广，学科交叉，需求呈多样性，审计重点要从环境政策执行的广度和深度上挖掘，在审计创新、程序和模式上提升，及时补充相关法律法规，为提高审计效益提供保证。在审计的方法上，要在不同审计阶段采用不同的审计方法，传统与现代相结合，灵活的将分析法、论证法、评价法、数据分析、信息系统和管理方法融合和创新，在政策落实审计中有效地运用。

（一）围绕政策执行过程和环节，关注生态环境保护政策措施落实情况。

1、检查刚性需求，审核指标落实。依据“十二五”节能减排发展规划、执行及综合方案落实要求，结合地方政府减排任务，审核政府对国家下达的环保减排指标是否层层分解落实，有关部门、重点用能单位和重点排污单位的责任是否明确，环保减排目标责任评价考核是否落实；检查环保部门在污染减排方面的工作是否落实到位，重点关注环保部、省环保厅对地方重要环境指标的目标任务及考核通报如：二氧化硫和氮氧化物削减率等、城镇污水处理设施运营情况等。

2、检查防治措施，促进信息公开。通过查阅政府配套出台的地方性大气污染防治措施等一系环境治理规章，审核相关控制实施细则、重点任务和年度控制指标及向社会公开；审核环保部门是否对重污染天气建立监测预警体系和制定应急预案并向社会公布，是否开展重污染天气应急演练。审计重点关注对PM10、PM2.5区域性大气环境指标的计划及降低幅度情况；淘汰燃煤小锅炉实际完成情况、燃煤电厂脱硫、脱硝、除尘改造计划实际完成情况等。

3、检查目标任务，推进环境改善。重点审核环保部门对本行政区域内的太湖流域水污染防治落实措施是否进行有效指导和监督、有无实施信息公开等；对土壤环境保护和综合治理工作，有无制定土壤污染防治行动计划、土壤环境污染事件应急预案、编制环境保护和综合治理工作方案等，是否对污染土壤明确实施修复的具体目标、任务和措施。

4、检查监管执法，强化依法行政。一是了解政府和环保部门是否对环境保护进行全面排查、建立环境监管网格化、监管方案向社会公开；二是环保部门是否建立环境信用评价制度，有无将环境违法企业列入“黑名单”并向社会公开；三是审查违法事项处置力度。对违法排污、不正常使用防治污染设施、伪造或篡改环境监测数据等恶意行为有无予以严惩；对负有连带责任的环境服务第三方机构，是否予以追责；四是环评审批执行合规性，审查是否存在违反建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度；是否存在未批先建、边批边建；是否存在环保设施和措施落实不到位的情况下擅自投产或运行的项目。

（二）围绕环保发展规划和实施，关注重大环保项目建设和运行效果。

1、加强对重点行业、企业和单位项目建设的审核。

重点关注产业政策、申报条件、申报程序等是符合环保专项资金的使用规定；是否对项目实施全过程监督检查、完工验收；是否对项目资金管理和使用、设备设施运行及环境效益组织开展绩效评价工作。有针对性选择对项目系统的架构和工作机制、系统数据的准确性、可靠性及应用情况等进行审计，保障资金的使用效益和系统的运营效果。

2、关注污染源在线监控系统建设运行情况。

一是系统建设的标准化。重点审查平台建设是否达到规定标准，自动监控设备选用、安装、使用是否符合要求，是否全面掌握本市污染物排放情况，为环境管理和公共决策提供可靠依据。

二是在线监测的合规性。重点是了解自动监控系统覆盖省控重点污染企业与全部重点监测因子的特点，分析系统基础信息表所反映的监控站点排放标准，是否存在有站点执行低于国家标准要求的地方排放标准的情况；列入污染源自动监控计划的排污单位是否按规定时限建设、安装自动监控设备及其配套设施，新改扩建项目是否严格执行“三同时”，配合自动监控系统的联网，是否正常使用污染物自动监控设备；有无未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置、破坏污染源自动监控设备。

三是网络传输的达标率。以系统覆盖率、站点联网率作为评价自动监控系统运行情况的指标，通过系统基础信息、实时监测数据、国控污染源（重点是近年来新建）企业名单的分析，审查有无未安装自动监控系统的企业，有无联网率未达到规定比例的企业，发现该系统运行中存在的环境监督管理漏洞。

四是管理数据的有效性。审查环保部门在环境监管的过程中是否切实有效的运用自动监控系统，及时对系统产生的污染物排放超标信息核实处理，如利用自动监控系统基本信息与站点监测数据，结合工作联系单与监督性监测报告，发现是否有部分监测点位的监测数据完整性差、部分站点告警功能缺失、部分长期超标企业数据未得到有效处理、部分企业的污染治理设施不完善、老化及在线监控设施长期不比对验收、有效性审核过期等现象，导致系统监督性功能有效性低的问题。

（三）围绕专项资金安排和使用，关注政策措施执行情况及产生效益。

环保专项资金的使用范围包括污染治理项目、重点生态保护工程、监测能力建设等方面，它的合理分配和有效使用可以促进环境污染防治措施的实施，审计内容应以资金流向为主线，以环保资金预算安排、支出结构及资金成效为重点，检查资金使用和管理的真实性、合法性、效益性，揭示存在的问题和不足，提出合理的建议。

一是关注资金安排，分析立项的规范性。重点了解政府出台涉及环保的政策、措施，检查项目立项以及实施方案的规范性；检查项目资金安排依据、项目内容、审核程序，关注因审核把关不严造成虚报冒领等问题；检查是否专项资金用于项目单位的人员开支、公用经费补助及楼堂馆所建设；是否用城市基础设施建设项目、环境卫生、绿化、新建企业的污染治理项目及与污染防治无关的项目。

二是关注资金动向，分析项目的可行性。摸清环保资金使用总体规模，横向总量，纵向各年度投入，分析资金使用变动趋势；检查项目资金使用的合法性，重点检查用款单位有无弄虚作假，套（骗）取专项资金，有无挤占挪用、贪污私分专项资金；检查使用资金项目是否有未经环保部门审批或环境影响评价认定，对环境有明显不良影响、国家产业政策不支持或明令淘汰、禁止的项目，分析使用资金项目是否有助保护和改善环境。

三是关注资金保障，分析项目的效益性。通过查看指标和项目资金拨付进度，检查有无拨付不到位或滞留、截留、挤占财政资金等问题，检查跨年度项目从开始施工到投入使用资金安排的连续性、资金的结余情况；通过检查项目落实情况，核实有无未经批准改变技术方案又不能达到原技术方案的效果的，检查项目实施至竣工时间，有无因可行性研究不够、决策不当、进展缓慢，不能如期竣工或资金使用合同生效后未启动实施，分析项目实施的规范性；检查项目实施监督记录，是否存在因项目管理不善等原因造成资金损失浪费问题，环保部门有否责令限期整改或收回项目资金，对履职情况进行评价。了解竣工环保项目设施现状，评价环保政策落实产生的社会效应。

三、创新环境保护政策落实审计的方式方法

（一）搭建平台，整合数据。以计算信息技术为核心，将信息系统审计思路与数据式审计技术进行结合，结合环境保护宏观政策，构建包含污染在线系统、环评审批系统、环保验收项目记录、环境监察记录、行政处罚记录、环保项目申报记录、税收征管系统等在内的大数据应用平台，有效解决了环境保护审计中数据分散、对象众多的难题，找出可能存在的问题和线索。通过对环境保护项目的资金使用、项目建设、环境保护效果、环保减排真实性等进行系统地、动态地、关联地审计与分析，找出其中存在的异常现象。

（二）多方比对，全面分析。利用大数据平台中收集的各类系统数据进行关联、核对、分析，筛选出审计疑点和线索。一是在线监控系统数据与行政处罚记录数据进行比对核查。先将行政处罚记录按单位的处罚次数、违法事实进行汇总排序，再将处罚次数较多的单位筛选出来与在线监控系统中的单位进行比对，核查处罚单位是否应装未装在线监控设施、设施是否正常运行等。二是行政处罚记录与环保专项资金项目单位比对核查。有无在同一年度内既行政处罚又申请获得环保专项资金的情况。三是环评审批数据与税收征管数据比对核查。通过企业缴纳税收数据与企业申报环评资料的时间进行核对，核查有无未批先建行为。

（三）紧扣执法，细审案卷。利用已完成的环保业务案卷，运用分类筛选法，分析环境保护政策落实与环境真实状态，获取有评价特征的证据资料。一是环境影响评价案卷审核。通过选择工业类和城市基础设施类项目，按年度、项目内容、报告书、报告表进行筛选，并有针对性的选择污染源较重项目，如化工、机械、农药、电力、印染等行业案卷，核查环评报告书单位是否与审批单位存在利益关系、公众参与的形式选择是否符合环境污染程度和潜在的风险要求的形式、项目竣工验收是否存在指定检测机构、竣工项目验收程序是否合规；二是环境监察处罚案卷审核。核实已执行处理处罚的违法排污染企业、违规建设的项目是否按环境行政处罚自由裁量权的标准执行；三是建设项目环境监察案卷审核。通过在建项目目录，检查在建设施工期间的项目是否按项目环境监察工作的要求执行，形成定期报告制度，强化日常监察管理。

（四）现场检查，获取证据。依据环保部门提供的资料信息，结合审前调查获取的环保资料信息，分别对在线监控平台的数据源、污染较重的工业企业、污染源治理公共设施等项目进行实地走访检查，检查危废视频监控是安装到位、建设项目是否存在监管盲区、污水超标排放企业是否进行整改、污染程度是否降低等。

（五）多方协作，共享资源。联合环境保护部门、发改委、经信委、司法机构等其他部门，利用他们的专业知识和技术优势，建立配合工作机制，充分发挥各部门在环境保护审计的作用。通过建立审计专管员制度，促进审计与各部门沟通协调方面的畅通，为审计部门在获取资料咨询、专业解释、情况通报、资源共享方面提供便利，提高环境政策审计的效率、效果和权威性。

（六）借力借脑，聘请专家。由于环境保护工作的特殊性，通过聘请污染源监测领域、环境影响评价等专家，能弥补审计能力的局限性，如对环境影响评价书编制质量、污染源在线监控数据的全面性、污染企业污染防治措施等的可靠程度作出科学合理的评价，有效缓解审计机关的专业压力，确保了政策审计质量。

（七）突出绩效，科学评价。重点污染源在线自动监控能力及运行在环境保护和总量减排中发挥着重要作用，通过对监控运行、现场建设及运维、数据传输网络情况的了解，借鉴环保部、环保厅相关指标的考核要求，核实国控重点污染源数据传输率是否达标，监控设备的安装联网是否完成、运维情况是否良好，传输仪器是否稳定、数据是否真实可靠。通过对环境执法、排污收费、总量核算等应用指标的审查，核实是否存在因远程系统不稳定，没有达到真正意义上监督和控制相结合；是否存在企业排污申报量和自动监控数据核定差异较大；是否存在因污染自动监控系统正常运行不正常，导致监测数据的准确可靠性不强，影响了“十二五”期间主要污染总量减排工作的开展。

（八）面向公众，广泛取证。扩大政策审计取证范围，有效的获取审计线索或证据，增强审计覆盖面和说服力，有利于工作开展和防范风险。通过召开座谈会形式，快速了解了环保部内部工作流程，政策执行的程序、部门间沟通是否畅通、当前执行政策存在哪些难点，进一步提高了审计效率；通过选择部分企业、学校、公共场所，搜集政府部门是否存在环境政策宣传不到位、社会公众对环境保护的诉求无落实情况，进而评价政策执行的影响程度。

四、推进环境保护政策有效落实的意见建议

对于地方环境监管执法政策落实、环保项目管理、建设、运行情况及环保专项资金管理使用等方面存在的一些问题和不足，笔者提出以下建议：

（一）进一步提升环境监管执法效能。

1.加强现行环境保护政策法规梳理，确保环境执法工作有序开展。一是积极推进《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》的落实，为促进环评管理的规范化和透明化创造良好条件；二是进一步贯彻落实建设项目竣工环境保护验收和监测工作的规定，严格执行政策措施提出的各项规范要求；三是提高环境执法人员正确运用行政处罚自由裁量权的水平；四是辅助多种公众参与形式，促进企业环境保护责任感，树立环境评价制度的法律权威。

2.加强环境监管长效机制，切实提升环境监察效能。首先要健全项目监管“区域、对象、过程、责任”全覆盖的长效机制，在完善环评审批和“三同时”制度执行与日常环境监管的同时，加强环评审批、现场监察、竣工验收和行政处罚的联动；其次严格执行环境违法一票否决制，有效推进行政问责制。

（二）进一步推进环保项目管理规范。

1.促进环保项目管理的制度化。一是建立环保项目申报初审、专家评审、立项等程序的制度；二是制定并公开项目申报指南、完善项目库，实行项目全过程动态维护和管理；三是提高项目资金使用的透明度，接受社会监督。实行重点资助项目向社会公开征报机制和项目公示制度；四是科学合理安排环保专项资金项目，加大对企业的扶持力度。

2、推进环保项目基础工作的规范化。加强对环保专项资金申报、评审、立项、验收等基础性资料的归集、整理和存储工作，保证项目基础资料的有序管理，便于以后工作开展和环境情况分析。

（三）进一步完善污染源在线监管机制。

1.规范在线监控政策的执行。贯彻落实污染源在线监控政策措施，加强对相关单位的检查和监督，对未完成的单位，应按规定进行处理处罚，以保证项目的按时完成，避免出现环保监控上的盲区。

2.强化排污单位的社会化运维管理。环保部门应从运维单位的筛选、招投标方式的选择、运维费补贴的审核把关、运维费的支付方式等方面入手，制定相关的社会化运维制度，推广社会化运维模式的发展，加强对排污单位及运维单位的管理，保证污染源自动监控设备的准确、高效运行。

（四）进一步提高环保项目资金使用效益。

1.加快资金拨付的进度，缩短政策兑现时间。对项目实施进度实行全过程跟踪检查，项目完工后，督促环保专项资金使用单位做好申请验收工作，及时拨付项目资金。

2.加强对专项资金使用情况的监督。对于不再实施的项目和已完成项目的实际结余资金，应及时清理原渠道返还，提高专项资金的使用效益。（常州市审计局 徐萍）