党的十八届四中全会通过的 《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 中提到，“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。” 2014年国务院颁发的48号文件《国务院关于加强审计工作的意见》（简称 《加强审计工作意见》）指出，“实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。”如何实现审计监督全覆盖充分发挥国家审计在维护国家安全、促进民生改善、推动体制机制改革、推进反腐倡廉建设等职能作用，值得我们深入思考。

一、 审计监督全覆盖的含义

审计监督全覆盖的核心词是“全”。顾名思义，“全”就是“全面”的意思， 其包含 “无遗漏”、“ 不留死角”的实质意义。审计监督全覆盖就是指对各项审计监督工作必须毫无遗漏地覆盖每一个应审尽审的地方。审计监督全覆盖是基于审计客体而言的，它包含审计监督对象全覆盖和审计监督内容全覆盖两个层面。

审计监督对象所要解决的问题是哪些部门、 单位及个人必须接受审计监督。 依据 《宪法》和《审计法》 的规定，必须接受审计监督的部门、单位及个人包括：国务院各部门、 地方人民政府及其各部门；国有的金融机构；国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业；国家事业组织；其他应当接受审计的部门和单位，以及上述部门和单位的有关人员。

审计监督内容所要解决的问题是部门、单位及个人的哪些事项必须接受审计监督。依据《宪法》和《审计法》的规定，必须接受审计监督的事项包括：政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性；金融机构、企事业单位的财务收支及有关的经济活动的真实性、合法性和效益性。依据《加强审计工作意见》 规定，必须接受审计监督的事项还包括：稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况。

审计监督对象全覆盖就是将全部审计监督对象纳入审计范围之中，不留死角；审计监督内容全覆盖就是将全部审计监督内容纳入审计视野之中，不留盲点。不论是行政单位，还是事业单位；不论是国有企业，还是私营企业；不论是中央，还是地方；不论是单位组织，还是个人，只要涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源，只要涉及领导干部经济责任履行情况，只要涉及稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的落实，就必须自觉接受审计、配合审计，不得设置障碍，真正实现 “财政资金运用到哪里，审计监督就跟进到哪里”。

二、审计全覆盖存在的问题

（一）审计监督的涵盖面广，无法实现普审

审计机构除了对必审项目进行审计以外，还要对列入年度审计计划的项目进行可行性研究评估，然后再做决策论断。审计监督的面是非常广泛的，不仅包括领导干部的个人经济问题、国有资产和国有资源等方面的问题，还包含如何更好的促进经济的稳定增长、打造廉洁高效的政府和有效的防治腐败等方面。审计问题的复杂性再加上审计人数的有限性决定了在短期内无法审计的全覆盖。

（二）专业化审计人才不足，阻碍了审计全覆盖

审计这一职业它既要求审计人员知识面涵盖财会、审计，现在对法律、管理学、计算机等全面的知识结构提出了同样要求，也需要审计人员品质过硬、能够灵活快捷的处理问题。随着审计工作转型发展，审计出现了多元化发展趋势，现代审计需要知识复合、能力复合、思维复合的审计人员。目前，我国审计队伍技术力量总体来说略显薄弱，仍然缺乏大量的中高端审计人才，既懂法律、财政、金融、管理和计算机技术知识，同时又兼备人际交往和沟通、写作等工作技巧的审计人员是少之又少，严重拖了实现审计 “全覆盖” 的后腿。 铁道部长刘志军贪污案、民航系统高层管理人员李培英案、国家开发银行原副行长王益案等案件最初都由审计工作揭露。

（三）审计监督涵盖内容重点不够突出

审计“全覆盖”不是简单的数量覆盖，没有广度和深度的“全覆盖”不是真正意义上的全覆盖，更不是强化审计在国家治理中所起作用的初衷。实现审计监督全覆盖的关键在于，要准确把握与深化改革相关的重要环节工作、政策以及相关重大项目与资金运用，秉持以大型项目做主导，多个子项目为辅，并与专项审计调查相结合，进一步形成和完善审计全覆盖监督，对全面深化改革的重点领域、关键工作环节进行监督。 总的来说，实现重点改革任务的全覆盖是重中之重，逐步实现深化改革的全部领域的审计监督全覆盖，促进全面深化改革的深入推进。

三、 实现审计全覆盖的原则

做好审计监督全覆盖， 要紧紧把握四个原则。

（一）职责法定原则。审计全覆盖要始终围绕 《宪法》 、《审计法》 、《审计法实施条例》 等审计法律、法规及十八大报告、十八届三中、四中全会精神、《国务院关于加强审计工作的意见》政策精神去落实，不能无边界、无法律及政策依据，不能任性用权，盲目的为全覆盖而覆盖，要始终恪守 “法无授权不可为， 法定职责必须为” 的法律理念去制定审计计划、方案，实施审计和处理处罚违法违规行为。

（二）实事求是，量力而行原则。刘家义审计长在 “三严三实” 党课中曾深入阐述了谋事要实、创业要实、做人要实的道理，他举例说有些县、市审计局，全局只有20 多个人，一年要审计 800 多个项目，平均一个人要审40 多个项目，平均每天要出 2 至 3 个审计报告，这意味着审计业务人员几乎没时间到现场核实取证，每天只能在单位争分夺秒的写报告、 编底稿和取证记录。而法律法规和审计准则对审计质量和程序有极严格细致的规定，不花费一定时间得出的审计结论既缺乏证据支撑，也缺乏大量的审计程序，会使审计质量大打折扣，也会使审计风险无限放大，这样的审计监督全覆盖只可能是作风飘浮的全覆盖。审计全覆盖必须综合考虑审计可利用资源与审计计划任务的配比性，不能不顾实际情况，贪大求全， 把审计项目做成夹生饭。审计全覆盖，必须是质量过关的全覆盖，必须是最低审计风险的全覆盖。无质量保证、无风险防范的全覆盖最终会颠覆审计事业的发展根基。

（三）科学分类、统筹兼顾原则。审计时间、业务人员、审计任务、审计经费等要素只能是一定时间、空间的有限满足，在审计质量不能降低的情况下，我们必须对审计对象做好分类，搞好统筹兼顾，做到分类全覆盖。对审计对象要根据法定职责、紧急、要程度及审计风险程度区别分类，不能眉毛胡子一把抓，不能根据个人主观好恶随意划分，分类时不仅关注本级法定监督审计项目，还要统筹考虑党委、政府交办重要审计项目及上级审计部门统一部署的项目，做到一盘棋分类；分类时要考虑下级审计部门已经安排的审计项目，不能浪费审计资源，重复监督。

（四）计划管理，考核效能原则。在综合考虑了法律规定、审计资源实际情况、审计对象的科学分类和统筹考虑审计任务等因素下，必须把审计监督全覆盖的项目纳入计划管理。要落实项目组织实施单位，督促审计进度，评估审计效果，考核审计效能，保证审计监督全覆盖的良好效果。

四、实现审计监督全覆盖的方法

（一）加强审计队伍职业化建设

实现审计“全覆盖”，关键在人，最终靠人。因此，要做到强化审计队伍职业化建设，重点提高审计队伍的专业素质，推动政府审计职业化，健全审计人员的职业保障制度，并开展实行审计专业技术资格的评定制度，完善审计人员的职业教育培训体系，努力建成有较高业务素质、政治作风和素质过硬的专业化队伍。此外，在原则上机关负责人应当是有经济、法律和管理等相关工作背景。在审计人员的招录过程中可以进行审计工作相关的专业知识和技能的考核，部分专业性较强的审计职位应采用聘任制。

（二）全面覆盖监督内容要突出重点

要注重政策性审计，紧紧围绕党和国家的财政、税收、土地、 惠民、 国有资产资源、 生态环保等宏观政策来开展审计工作，从源头上把握、积极开展财政收支、其他资金收支管理运行全过程的审计监督。在审计工作开展中，要对被审计单位的项目数量和资金、资产及资源的运行状况、分布情况做详细的梳理审查，作出详细的审计计划，使审计工作的中长期规划和短期工作计划相互结合促进，增强审计工作的宏观性、前瞻性和计划性，通过合理地安排年度计划认真地开展政策性审计、预算执行审计、财政决算审计、政府投资决算审计、经济责任审计、专项审计和专项审计调查等工作，在政策性方面，要强化跟踪审计，督促项目落地、政策落实、资金安全有效；在财政收入及资金统筹方面，坚决查处预算不实不细、预算收入虚增虚减、违规举债、收缴不及时甚至坐收坐支以及乱收费、乱摊派、私设“小金库”等违法违纪问题；在财政资金支出方面，坚决查处虚增预算、虚报冒领、滞留、隐瞒截留、挤占挪用、高估冒算以及私分贪污、损失浪费等违法违纪问题， 尤其要认真审查 “三公经费”的真实性、合法性与效益性。

（三）加强组织协调互助，促进国家审计系统的有效配合

在明确目标的基础上，合理配置审计资源，科学地安排审计项目。要改进组织方式，避免各单位各自为营，相互之间缺乏协调沟通。加强层级之间的协同合作，拓展审计“覆盖面”。特派办、派出局与地方审计机关要加强沟通交流和合作，有效整合审计资源。一方面，在项目的组织和实施中应做到尽量避免行业、地域以及时间上的交叉，实现特派办、派出局宏观审计监督与地方审计机关微观审计相结合；另一方面，要实现资源共享，特派办、派出局进行专项审计和审计调查的重点问题，也可作为地方审计机关关注核心和工作重点。

（四）整合审计资源，为审计监督全覆盖提供力量保证

在有限的人力财力物力条件下，科学统筹、合理配置审计资源。一是立足内部挖潜，提高现有人员的劳动生产率。主要通过建立激励机制，培训学习、以审代训等方式培养复合型审计人才。二是合理利用内部审计和社会审计力量。对一些常规内容和特殊业务领域的审计，可以充分利用社会审计、内部审计的工作成果，提升工作效率，节约审计资源，扩大审计监督工作的覆盖面。三是加大对各行业领域审计项目的整合力度，力争项目同步安排，成果共享；整合审计数据，积极推进联网审计，着力改进审计数据运用模式。（金坛区审计局 孙羚）