一、背景分析

我国长期来，GDP在政绩考核中的重要地位，催生了以高投入、高污染、高损耗为主要特征的传统经济发展模式，由此导致了自然资源约束趋紧、自然环境污染严重、自然生态系统退化等一系列矛盾，还严重威胁到人类的生存与发展。2015年4月，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计”的要求，将自然资源资产离任审计正式提上了日程。开展领导干部自然资源资产离任审计不仅是党中央在加强生态文明建设方面做出的重要举措，而且是对领导干部经济责任审计的延伸和拓展，是我国审计制度的一项重大创新，是推进领导干部离任审计制度深化改革的一项重大任务。

二、自然资源资产离任审计的意义

（一）有利于建立完善的领导干部绩效考评机制

自然资源资产离任审计作为破解环保难题的重要方式，以环境审计抓好环保问题梳理，以经济责任审计倒逼环保责任监督。经济新常态背景下，深入推进自然资源资产离任审计不仅有利于事前预警，抑制官员盲目透支环境、超前开发资源的冲动，而且有利于实现事后追责，一改以往“有人破坏无人补偿”的怪现象，努力纠正畸形政绩观，树立“既要金山银山，也要绿水青山”的新理念。通过建立责任追究制度、损害赔偿制度，将环境保护与经济建设相统一，在发展经济的同时更好地立足于生态环境的实际需求，不断地提高经济发展的质量及效率水平，来有效地改变原有的干部绩效考评机制，突破传统干部绩效考评机制的桎梏及不足，促进领导干部绩效考评机制不断完善，真正实现可持续发展。

（二）有利于促进资源的合理利用及开发

长期以来，由于自然资源的使用存在经济外部性，市场经济环境下，经济主体可以低成本随意使用环境资源，资源浪费严重；另一方面，我国许多领导干部在推动地方经济建设及发展的过程中的“短视”，直接忽略了环境治理及环境保护，最终出现了较为严重的环境污染及生态环境破坏现象。许多的自然资源被过度利用及开发，各种生态环境问题的频频出现不仅影响了国家的可持续发展。随着可持续发展理念的提出，我国开始越来越重视环境保护及自然资源的优化利用。自然资源资产离任审计工作开展能够保障领导干部明确自身自然资源资产保护的责任，从而在个人的任期之内真正地将环境保护与经济建设相结合，立足于经济可持续发展的实质要求，将长期效应与环境保护作为个人工作的重点及追求，更好地实现自然资源的优化利用及合理开发。

（三）有利于推动生态文明制度建设

生态文明建设与民族的未来发展及人类的文明进程有着重要的，为了实现中华民族的伟大复兴、促进我国的长远发展，在推动地方经济建设的过程中，领导干部必须要以加快生态文明价值建设作为自身的工作追求。在经济建设的基础之上，立足于生态环境保护的需求明确环境保护的责任意识，不断提高环境保护的工作质量及工作效率和水平，实现地方的可持续发展及长远进步。领导干部自然资源资产离任审计制度能够推动生态文明制度的建设，实现国家政治、经济、文明的统一发展及共同进步，保障我国在国际化竞争的过程中拥有更多的优势及国际地位。

三、自然资源资产离任审计的重点内容

自然资源资产审计主要审计四大方面。一是土地资源，重点审计土地利用规划、耕地保护责任落实、土地开发使用情况等几个方面。如：土地的使用是否符合总体规划；耕地和农田的面积是否在国家规定的红线以内；土地的供应和使用是否合法合规；矿产资源的开发是否符合国家规定；国土资源保护专项资金是否存在违规使用等。二是森林资源，重点审计林业生态建设和生态补偿资金的筹集和管理以及资金拨付与使用情况的检查。如：生态建设和生态补偿工程的资金审计、林业资源补偿资金的审计、育林资金等专项资金的审计，保林业资源相关资金是否能够得到有效利用。三是水资源，重点审计水资源总量、水资源分配、水资源使用。如：水文检测、水土检测等与之相关的基础工作的规划与调控，水量在不同地域、领域、项目是否公平分配，排污费等使用是否合法合规、是否按照规定项目使用，有无挤占挪用。四是环境保护，重点审计环境质量情况、污染控制情况、节能降耗情况、环保专项资金使用情况等。如：空气质量、饮用水质量和流域水质量达标率这三项指标是否达到指标要求、污染总量减排是否达到政府下达的控制目标，城市污水处理率、垃圾无害化处理率是否达到政府下达的比例要求等。

自然资源资产审计应当重点关注两大方面。一是资源资产价值量变动。量的变动是审计工作最常用的衡量评价指标，自然资源资产中关于有形资产、无形资源价值量的变动更是离任审计结果最基础性的事实依据。自然资源资产离任审计既要反映自然资源规模的变化，更要反映自然资源的质量状况，通过质量指标和数量指标的结合，更加全面系统地反映自然资源的变化及其对生态环境的影响。因此，要重点关注领导干部任职期间区域自然资源资产存量、动态消耗量、动态恢复、动态增值与区域资源承载情况，重点研究自然资源资产的分布、结构、数量、质量与权属等情况，从价值量角度进行统计评估核算，通过对区域内自然资源资产价值量的动态变动情况进行监督，评价领导干部生态政绩的正负效果，从而为推进领导干部自然资源资产离任审计提供详细的科学依据。二是问题原因与定责分析。领导干部自然资源资产离任审计不仅仅是自然资源资产问题的审计，更包括风险隐患、问题诱因的客观分析，只有理清问题背后的原因才能理顺体制机制，切实从根源解决问题。因此，自然资源资产离任审计要重点关注是其主观故意，还是经济发展存在的客观事实，重点关注主观故意造成自然资源资产数量减少的、质量下降的、环境恶化的、污染比较严重风险隐患、突出问题、体制机制性障碍，重点关注能否实事求是地界定、落实、强化领导干部问责机制，促进领导干部树立正确的生态政绩观，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。

四、自然资源资产离任审计的困难

（一）相关法律法规不健全。对领导干部进行自然资源资产离任审计是审计制度的一项创新，必须有专门的法律法规进行规范和约束。目前针对领导干部环境绩效评价的唯一法律法规是2006年中央组织部印发实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。在这部法规中，只有资源消耗与安全生产、环境保护、耕地等资源的利用和保护三个评价要点涉及环境绩效考核，且内容高度概括，没有明确的评价指标，没有对考核权重做出具体规定。在这种情况下，审计人员缺乏统一的执行标准，工作起来有诸多不便。因此，亟须颁布针对领导干部自然资源资产离任审计的专门性法律法规。

（二）自然资源资产离任审计主体权责不明，审计对象难以界定。自然资源资产离任审计，是对领导干部离任审计内容的拓展和延伸，其审计范围远比经济责任审计要广，包括土地资源、矿产资源、水资源、森林资源等诸多方面。而这些资源又分别由不同部门进行管理，包括国土、水利、环保、农业等部门。某一具体职能部门，则是由分管副市长直接领导。而国土、水利、环保、农业等不同职能部门可能由不同的副市长负责。因此，在追究环境损害责任时，是应该追究该地方政府一级党政领导或整个领导班子的责任，还是追究分管直接领导的责任，或者是追究该职能部门领导干部的责任呢？审计对象界定不清，自然资源资产离任审计便无法开展，相关责任也就无法追究。

（三）自然资源资产难以量化，自然资源资产管理和使用的评价体系缺乏统一编制标准。完善的自然资源资产管理和使用的评价体系是对领导干部进行自然资源资产离任审计的基础和依据。只有对自然资源资产进行量化，才能评估领导干部在任期内对自然资源资产受托责任的履行情况。自然资源包括土地、矿产、水、生物等诸多方面，与一般资产不同，每种自然资源资产都有其特性自然资源资产的核算尚缺乏统一的核算体系和评价标准，量化标准难以确定。

五、关于推进自然资源资产离任审计的方法建议

（一）建立自然资源资产管理和使用的评价体系　　

一是建立好自然资源资产负债表，对自然资源进行合理分类，先对单项自然资源进行实物量核算，再进行价值量核算，构建科学、规范、管用的自然资源资产负债表编制制度，努力摸清自然资源资产的家底及其变动情况，建立实物量账户，定期评估自然资源资产变化状况，推动完善土地资源、森林资源、水资源等的资产和负债核算方法，将一个地区的所有自然资源资产进行分类加总形成报表，显示某一时点上自然资源资产的状况。为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。二是根据各地主体功能区定位及自然资源资产禀赋特点和生态环境保护工作重点，结合领导干部的岗位职责特点，建立自然资源资产管理和使用的评价体系，为全面开展领导干部自然资源资产离任审计提供基础。

（二）利用好大数据审计和外部专家。

由于领导干部自然资源资产离任审计涉及数据的繁杂性和多样性，我们要利用GPS等软件对自然资源的数量和质量进行核实，对引起自然资源资产数量和质量变化的管理活动进行核实,充分利用计算机大数据手段进行财务数据与非财务数据之间的关联分析，特别是各项基础数据的占用结构分析、变动趋势分析，从而充分运用现代科技手段提高统计监测能力和分析数据质量。由于领导干部自然资源资产离任审计的复杂性和专业性，为保证审计结果的权威性，审计部门可以外聘专家直接参与审计项目，解决在审计过程中遇到的各种技术性难题，通过专家专业化的判断来最大限度地降低审计风险。同时，审计部门也应与自然资源管理相关职能部门、机构的跨平台合作，结合多元化的检测、观测、分析、审核结果来确保审计结果兼具合理性、科学性。

（三）客观评价领导干部自然资源资产管理和使用中的责任

首先，审计人员应当确保审计工作的科学性和合理性。如利用多种手段检测自然资源的整体情况，比如使用GPS等对原始地貌进行数据测量，获取自然资源隐蔽性审计证据等。其次，在获得相关的审计证据后，审计部门应关注领导干部接任时和离任时当地自然资源的存量、增量和消耗量等变化情况，分析自然资源开发利用对当地经济社会发展和生态环境的影响，对领导干部的经济责任做出客观评价。第三，建立与《中国共产党问责条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》相衔接的责任分类体系，明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序，区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任，对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。（金坛区审计局 孙羚）