一、领导干部自然资源资产离任审计的提出背景

（一）制度出台的背景

2013年，党中央和国务院相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,开始了编制自然资源资产负债表的探索，明确了领导干部自然资源资产管理责任，领导干部离职不离责，生态环境损害责任将实行终身追究制。

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，提出在编制自然资源资产负债表的基础上，探索开展自然资源资产离任审计，将审计结果用于评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，明晰在生态环境发展变化中领导干部的履职情况。

2015年11月，试点方案下发，自然资源资产离任审计工作在内蒙呼伦贝尔，浙江湖州市，湖南娄底市，贵州赤水市，陕西延安市等地进行试点，试点情况反馈后于2017年11月，两办再次印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（实行）》（以下简称“规定”），根据试点情况，对自然资源资产离任审计工作提出了可操作性意见，进一步延伸和提升了试点方案的操作性和权威性，标志着该项审计工作进入常态化。

（二）领导干部自然资源资产离任审计的必要性

党的十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并强调“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，同时将污染防治列入“三大攻坚战”，这实际上是延续了党的十八大以来，高度重视生态文明建设的态势，这些科学论断顺应了民心，受到人民群众的衷心拥护。

依法独立审计，确保审计结果的公平公正，旨在抓住“关键少数”，目的是为了强化地方领导干部的环保责任意识，通过审计，发现自然资产管理过程中不作为、对环境保护工作不重视等问题，全面、系统地分析评价地方区域生态环境质量情况，并将审计结果向组织部、纪委等相关单位报告，为落实责任、问责追责以及干部的使用、任免和奖惩提供依据，有效发挥审计在党中央重大决策部署建设美丽中国中的监督揭示和客观评价作用。

（三）截至目前相关审计工作开展情况

自2014年开始，审计署组织全国审计机关开展专项审计，内容涵盖土地、水、矿产、海洋、森林等自然资源和废弃物的处置、生态环境的保护、节能减排等多个领域。其目的是为了揭示各地在自然资源管理、节能减排、环境保护、重点流域水污染等方面工作开展情况。

自试点以来，截止2017年10月，全国共对827个地区领导干部开展了自然资源资产离任审计工作，涉及被审计领导干部1210人。通过实施专项审计，督促各地领导干部提高生态文明建设的思想认识，对于防止资源破坏和环境污染等方面发挥了积极作用，在很大程度上推动了环保工作。

二、领导干部自然资源资产离任审计的目标及重点内容

（一）领导干部自然资源资产离任审计的内涵和目标

1、领导干部自然资源资产离任审计的内涵:指审计机关依法依规对地方各级党委和政府主要领导干部以及各级发展改革、国土资源、水利、农业、环境保护、林业、能源、海洋等承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计。

领导干部自然资源资产离任审计的主要目标:通过开展专项审计，通过科学界定自然资源管理责任，引导领导干部树立正确的政绩观和科学的发展观，推动领导干部切实履行科学管理自然资源和保护生态环境的责任，破解自然资源资产和生态环境领域深层次问题，提高自然资源利用效率。

（二）领导干部自然资源资产离任审计的重点内容

领导干部自然资源资产离任审计坚持因地制宜、自然资源禀赋、突出重点的总体原则。主要重点内容包括：贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况等，重点对领导干部任职前后区域内实物量发生较大变化的土地、水、森林、草原、湿地、湖泊、海域、海岛等自然资源资产和矿山生态环境治理以及水、大气、土壤污染和土地沙化防治等重要环境保护领域进行审计，监督检查自然资源资产是否有序开发、节约集约利用，是否存在重大损失浪费、重大生态破坏和污染环境等问题。

三、自然资源资产离任审计与生态环境治理体系关系

（一）生态环境治理体系含义

改革开放以来，我国经济发展得到了迅猛发展，但是伴随经济高速发展的是大气污染严重、水土流失恶化、荒漠化等一系列突出环境问题。面对这些严峻的环境污染问题，党和国家高度重视，不断寻求加快生态环境治的途径。2013年《生态文明体制改革总体方案》出台，将生态环境治理体系作为深化生态文明体制改革的重要工作内容，从而真正构建起一个以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系。

（二）自然资源资产离任审计与国家生态环境治理关系

在多元环境治理体系下，政府是核心的主体，国家生态环境治理体系势必要发挥政府宏观调控的主导性作用，这也是生态环境治理体系的内在要求。习近平总书记强调环境治理是一个系统工程，要协调促进，多策并举，以系统工程思路抓生态建设。针对目前我国环境治理体系面临的监管职能交叉、权责不一致等问题，必须从体制上进行改革，协调各方部门的力量，建立起生态环境治理的监督体系，扎实稳妥地推进环境治理工作。

截至目前，我国国家生态治理体系已建立了国家土地督察制度、中央环保制度、海洋督察制度等，但是为了进一步强化生态治理体系的“免疫系统”，政府审计作为监督部门也在积极探索“领导干部自然资源资产离任审计”，为完善生态环境治理体系“添砖加瓦”，推动生态文明建设。

1.追溯政策文件依据，同根同源

党中央、国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确提出领导干部自然资源离任审计作为生态文明建设协同发展的重要组成部分主动作为，尽快形成有利于推进生态文明建设的工作格局；同时要抓好贯彻落实，中央将适时组织开展监督检查贯彻落实情况；2015年9月《生态文明体制改革总体方案》指出对领导干部实行自然资源资产离任审计、健全海洋督察制度和建立国家环境保护督察制度。

依据上述纲领性文献，党中央、国务院陆续出台一系列具体配套文件：2015年的中央全面深化改革领导小组第十四次会议，审议通过《环境保护督察方案 (试行) 》,明确提出建立环保督察工作机制，严格落实环境保护主体责任等有利措施；2016年年末，经国务院批准同意国家海洋局印发制定《海洋督察方案》，全面推进海洋生态文明建设，切实加强海洋资源管理和海洋生态环境保护工作；2017年9月，“规定”由两办印发，从法律法规层面上提高了领导干部的思想认识，促使其较好履行对本地区的自然资源资产管理和生态环境保护责任。

同时，为了向环保督察、土地督察、和海洋督察以及领导干部自然资源资产离任审计的实施工作提供法治保障，党中央、国务院还陆续制定出台了《水污染防治行动计划》、《大气污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》等环境治理行动指南，进一步完善生态修复制度，建立健全《生态文明建设目标评价考核办法》、《生态环境损害赔偿体制改革方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等评价考核体系，强调领导干部党政同责、一岗双责，全面实行损害赔偿制度、责任追究制度，逐步建立系统完整的生态文明制度体系。

2.相互补充，健全完善国家治理体系

习近平总书记提出“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”；国家审计体系和生态文明体制同为国家治理体系的基础性制度，领导干部自然资源资产离任审计和生态环境治理体系，作为国家审计和生态文明体制的重点工作安排，是对国家审计和生态环境领域国家治理体系的补充和完善。

目前，生态环境治理体系中，国家土地督察制度、中央环保督察、海洋督察制度形成一个体系，这些制度在国家层面构建了生态环境的政府内部层级监督制度，相辅相成，分别在在规范国土资源工作、环境保护工作和海洋开发与保护工作方面起到了重要作用，在推动地方经济社会发展的同时生态环境治理得到显著的改善。

然而国家生态环境治理体系的相关工作均从各自的专业领域发现和解决自身主管领域的生态环境问题，某种程度上看，这些相关工作督察的对象比较单一，偏向于某一特定自然资源保护工作的专项督察，虽然有利于根据资源属性进行专业管理与监督，但与生态系统的完整性有所冲突。领导干部自然资源资产离任审计往往面对的是水、土地、森林、矿产等重要自然资源资产，涉及国土、农林、水利、环境保护等众多资产资源管理部门，审计依据的政策制度也更加广泛，囊括现行生态环境各个领域的法律法规，审计的内容、范围和重点远远大于上述各类督察工作的范围，能够更加系统地反映和评价一个地区的生态环境发展情况。

因此，他们的目标一致、内容相通、相互补充，审计机关在进行领导干部自然资源资产离任审计时，要及时收集、充分利用各类督察的结果，吸收并获取各类督察的专业化优势，避免“单打独斗”；并借助各类督察已发现的问题，从审计的角度，深层次分析制约生态环境治理的体制机制弊端问题，提出有助于国家治理体系更优化、更科学的审计建议，进而健全完善国家治理体系。

3.相互协作，提升国家治理能力

国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，而改革发展稳定是最关键的国家治理能力。领导干部自然资源资产离任审计和各类督察都是在各自领域实现国家治理的具体体现，势必要密切协调配合管理和监督生态环境治理工作，增强生态环境治理能力，促进改革发展稳定，提升现代化国家治理能力。生态环境治理是一项长远性、持续性、系统性的工作，只有多箭齐发，贯彻落实环境治理决策措施、整改环境问题，才能改善环境促进经济发展。

一方面，多措并举，推动落实生态环保整改措施，提升生态环境治理能力。2018年中央环保督察、国家土地督察和海洋督察在各自监督职责内有序有效地开展工作，并重视各地区落实整改措施情况，不断开展“回头看”工作；实行领导干部自然资源资产离任审计，是为了进一步加强干部监督管理，充分运用审计结果的刚性约束力，既为追究个别不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的干部提供法律法规依据，明确被审计对象及所在单位落实整改的要求，还能在一定程度上起到警示教育作用。

另一方面，共享资源，共同进步，助推国家治理能力提升。领导干部自然资源资产审计工作开展的难点：一是部分基础信息不足，难以为自然资源资产离任审计工作提供详实的数据基础；二是各类督察信息沟通不畅，各类督察采取的组织方式、工作方法和督察力量不能互相借鉴。审计机关要通过创造与各类督察工作小组的交流机会、适时邀请各类督察工作相关人员开展业务培训、积极学习各类督察工作中的成功经验，强化提升审计质量。

四、领导干部自然资源资产离任审计在生态环境治理体系中发挥的作用

国家生态环境治理的主体在于各级党委、政府，关键在于领导干部。领导干部自然资源资产离任审计是政府审计的重要组成部分，具备经济责任审计的特点：即强调由人而事，从问题追责方面，明确到人，旨在抓住“关键少数”，强化地方党政领导的履行环境保护责任意识，加快推动生态环境治理进程；审计反映的普遍性、典型性、倾向性、潜在性问题和提出的审计建议，也有利于帮助有关部门和单位及时改进生态环境治理工作，推动依法、有序、合理地治理自然资源资产，促进地方区域生态环境治理。

1. 领导干部自然资源资产离任审计在生态环境治理体系中发挥“监督员”的作用。

自然资源离任审计是对自然资源合理利用开发的间接监督，是对完善和健全生态环境治理体系的间接支持。从近年来审计情况来看，目前各地方党委政府在政策贯彻执行方面仍旧不到位，如：主体功能区规划落实不力、挖心式划定生态保护红线、部分改革任务未达预期目标、去产能政策执行不到位等。领导干部自然资源资产离任审计要坚持问题导向，强化监督作用，依法监督生态环境治理体系的政策执行落实情况、生态环境保护法律法规的框架结构内重点反映生态环境与领导干部履职尽责的关系，加大追责问责力度，促进领导干部树立“绿水青山就是金山银山”和“生态环境就是生产力”的绿色发展理念，实现经济的可持续发展。

2. 领导干部自然资源资产离任审计在生态环境治理体系中发挥“裁判员”的作用。

习近平总书记曾多次强调，生态环境保护的第一责任人是地方各级党委和政府主要领导人，各地要建立科学合理的干部考核绿色评价体系，牢固树立红线意识，对损害生态环境的领导干部要严肃追责，做到终身追责。领导干部自然资源资产离任审计是全方位的和全过程的，“在任时关注，离任时全面追溯”，审查生态环境治理的各个重要管理部门，通过全方位、全地域、全过程地开展审计，做到审计结果反映一个区域的整体生态环境质量；通过整合各个分项自然资源资产的审计报告，系统汇总各类问题，从体制机制制度层面深挖原因，全面系统地客观评价生态环境治理体系的有效性、科学性，进而督促各职能部门尽快建立防控生态治理漏洞的实施方案，完善生态环境治理体系，构建与社会主义市场经济和现代化国家治理相适应的生态环境治理体系。（徐州市审计局 姚念璞 韦旋）