工业革命以后，全球资源枯竭、环境污染和生态破坏的速度越来越快。恩格斯（1883）指出，“我们不要过分陶醉于人类对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行了报复”。基于部分发达国家经验，有西方学者提出了环境库兹涅茨曲线（格罗斯曼和克鲁格等，1991），认为环境污染达到峰值后会出现一个下降通道。然而下降通道并不会自动出现，这也正是为什么还有更多资本主义国家无法解决环境污染问题的根源所在。

改革开放以来，我国经济社会发展取得令世界瞩目成就的同时，资源环境问题日益成为影响我国经济可持续性增长和人民群众生活品质不断提升的主要障碍。习近平总书记（2018）在全国生态环境大会指出，我国自生态文明建设战略实施以来生态环境质量持续转好，然而成效仍不稳固、许多关键问题仍未解决、长效机制尚未建立，污染防治进入了最困难的攻坚期。污染防治攻坚有三大难题：如何将生产生活平顺切换到绿色发展轨道是首要难题，如何系统地解决山水林田湖的科学保护与合理利用是核心难题，如何构建污染防治的长效机制是终极难题。自然资源离任审计于2015年开始试点、2018年全面推行，是党和全国人民在污染防治和生态文明建设进程中的一项重要制度创新，对助力打好“污染防治攻坚战”可以起到战略支撑和制度保障等关键作用。

一、自然资源离任审计助力污染防治攻坚战的有利条件

（一）党和国家领导人高度重视污染防治问题，为自然资源离任审计助力污染防治攻坚战提供了政治保障。习近平总书记（2017; 2018）在“十九大”和全国生态环境大会等重要场合提出，“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”、“要坚持‘绿水青山就是金山银山’发展理念”、“必须认识到我国生态文明建设已经进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期”、“坚决打好污染防治攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验”。今年初，李克强总理在政府工作报告中根据习近平总书记“十九大”报告精神明确制定了包含风险防范、扶贫攻坚和污染防治的“三大攻坚战”路线图、时间表和具体举措。此外，中央环保督查组与中央审计委员会也相继正式成立。这一系列重要观点与实际行动都反映了党和国家领导人对污染防治的高度重视，为自然资源离任审计助力打好、打赢污染防治攻坚战提供了重要的政治保障。

（二）人民群众强烈支持污染防治攻坚，为自然资源离任审计助力污染防治攻坚奠定了群众基础。生态环境是人类赖以生存的物质基础与载体，广大人民群众天然地成为环境污染所致社会成本的最终承担者。随着人们环境意识日益提高，人民群众开始迫切地要求加大环境污染的治理力度。前国务院副总理张高丽（2013）总结到，“人民群众过去‘求温饱’，现在‘盼环保’，希望生活的环境优美宜居，要求在蓝天白云下，呼吸上清新的空气、喝上干净的水、吃上安全放心的食品”。“污染防治攻坚战”旨在解决人民群众反映强烈的突出生态环境问题，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，一经提出立即引发了人民群众的广泛关注、大力支持和热切期待。同时，资源环境审计相比传统审计项目推进难度更大，尤其需要人民群众的大力支持和积极配合，依靠人民群众对环境污染问题提供全天候、立体式监督，为资源环境审计提供线索和突破口。因此，自然资源离任审计助力污染防治攻坚战已经具备了坚实的群众基础。

（三）自然资源离任审计已经在多省市试点并逐步推开，为助力污染防治攻坚积累了宝贵经验与工作基础。在“十八大”明确提出“要对领导干部实行自然资源离任审计”重大决定后，中央办公厅和国务院办公厅立即联合发文，制定了自然资源离任审计试点的详细实施方案。自2015年起，国家审计署分别在内蒙古呼伦贝尔、陕西延安、浙江湖州、贵州赤水、湖南娄底等多个地区开展自然资源资产负债表编制与领导干部自然资源离任审计工作试点。截至2017年底，全国审计机关共实施审计试点项目近千个，涉及被审计各级领导干部一千五百多人。这些水源地、大湖区、干旱区等不同水资源禀赋地区的试点工作，在自然资源离任审计的资产负债表编制、审计组织方式、审计技术运用和审计结果应用等方面积累了宝贵经验，为助力污染防治攻坚提供了良好的工作基础。有鉴于此，中央办公厅和国务院办公厅于2017年底公布了《领导干部自然资源离任审计规定（暂行）》，决定从2018年开始正式全面建立经常性领导干部自然资源资产离任审计制度。

二、自然资源离任审计助力污染防治攻坚战的作用机理

（一）抓住了污染防治矛盾的主要方面，为污染防治攻坚构建了有效的调控机制。马克思（1885）认为，“人与自然的对立关系，从根本上看必须通过人与人关系的调整来解决”。当前我国污染防治的主要矛盾是地方政府与污染主体形成了相对稳固的博弈均衡，既得利益让双方都不愿意主动做出改变。最近，中央环保督查“回头看”过程中发现广东清远将“黑臭水体”谎报成“清澈有鱼”，江西南昌用塑料布遮挡垃圾代替整改，广西南宁、湖北十堰、上海宝山、广东深圳、云南昭通则公然拖延，均反映了这样的事实。从矛盾论观点来看，自然资源离任审计正是抓住了污染防治攻坚核心矛盾的主要方面——地方政府党政领导干部。对其在任期间自然资源保护与开发行为进行审计，根据审计结果进行激励，赋予其足够动力去打破地方政府与污染主体之间原有的均衡状态，不断推进污染防治攻坚走向胜利。同时，还允许国家根据具体形势需要、使用该调控机制对污染防治与经济增长间的平衡关系作适当微调。

（二）防止了自然资源因公共性而带来的过度利用，从根源上减轻了污染防治攻坚战的压力。大多数自然资源具有显著的公共属性，这是其被过度利用、严重污染甚至最终枯竭的主要原因。一般来说，解决方案有两种——国有化或私有化，其中前者基于对地方政府的信任、后者基于对企业家的信任。如前所述，我国污染防治攻坚面临的主要矛盾是地方政府与污染主体形成了相对稳定的均衡。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆（1999）认为，介于政府与市场的中间方案在公共资源治理方面更为有效。领导干部自然资源离任审计正是这样的中间方案：一是自然资源离任审计从外部（国家高层）提供了一项新的制度供给，为地方政府打破原有低水平均衡提供了足够动力；二是提供了一项基于审计结果的可信激励承诺，保证了制度的有效性；三是在新的制度安排与可信激励下，地方政府、企业与人民群众之间自觉地形成了一种新型监督与竞合关系，有效地防止了自然资源的过度利用，从根源上减轻了污染防治攻坚的压力。

（三）缓解了自然资源利用引发的诸多负外部性，从正面抑制了环境污染强度、提高了治理效果。自然资源利用常引发多种负外部性，这成为环境污染的主要来源。因此，缓解外部性成为环境污染治理的核心任务。领导干部自然资源离任审计可以帮助我们在污染防治攻坚中翻越三座外部性“大山”。一是缓解了部门外部性：涉及到污染防治的传统职能部门有十多个，领导干部自然资源离任审计则将党政领导干部视为唯一责任人，缓解了多部门都有义务但每个部门都负不了责任的“九龙治水”乱局。二是缓解了空间外部性：如水与大气等都属于流动性强的自然资源，污染防治过程中容易出现上游搭下游便车、临近区域之间相互搭便车的空间外部性现象，对市级甚至省级领导干部进行自然资源离任审计，能在较大的空间尺度上内部化这种空间外部性，通过内部协调机制缓解搭便车的现象。三是缓解了时间外部性：由于土壤、河流等污染存在较长的滞后期，因此历史因素常常被当成污染治理不力的借口；领导干部自然资源离任审计则可以借助相关技术在控制历史因素的基础上，将领导干部的影响单独剥离出来，消解历史原因这个被滥用了的挡箭牌。

三、完善自然资源离任审计打好污染防治攻坚战的若干对策

（一）加快推进自然资源资产审计的基础与保障工作，提升审计的科学性与可靠性。要科学实施领导干部自然资源离任审计需要做好几项基础性与保障性工作，主要包括以下几个方面。一是自然资源资产负债表编制与数据采集。当前，国家审计署已经编制了初步的自然资源资产负债表并在内蒙古呼伦贝尔等八个地区开展了试点，数据填报情况良好但质量还有待提升；应该加快推进这项基础性工作，尽快在全国范围进行常规性数据采集并定期上报。二是构建资源环境基础数据平台。由审计部门牵头、会同自然资源和生态环境等部门，对自然资源与生态环境相关基础数据进行汇总与存储，构建一个跨部门、分密级、按权限共享的大数据平台，并与相关职能部门联网和实时更新，跨越资源环境的数据鸿沟。三是加强资源环境审计基础理论研究。一方面自然资源的货币化资产评价是难点，需要做大量的基础理论研究；另一方面，领导干部责任识别是重难点和关键点，要尝试运用大数据、经济计量、3S空间分析、结构分析等新兴技术方法，进行大量基础理论研究，尽快破解责任识别难题。

（二）坚持奖励加惩罚的激励原则，同时必须保证所有约定激励是可信承诺。当前，领导干部自然资源离任审计结果分为优秀、良好、中等、合格、基本合格与不合格五档，审计结果被用作官员考核与晋升的重要依据，同时保留对出现重大环境问题的官员移交司法机关和终身追责的权利。今后奖励性激励除在考核与晋升中体现以外，还可以同时增加包括可观奖金等物质方面的激励。另外，除对出现重大环境问题官员进行追责以外，还要加强对无重大过失、但考核不合格官员的惩罚力度，可考虑一个任期不合格则晋升“一票否决”，连续两个任期不合格是实施降级甚至免职。另外尤为重要的是，不管是奖励还是惩罚、也不管其具体力度如何，均必须保证所有约定的激励措施是一定会兑现的可信承诺，才能保证各级领导干部对自然资源的保护与利用有稳定的预期与合理的规划。因此，可由审计署联合中央审计监督委员会建立在线管理平台，专门审核、公布与监督各地方政府对领导干部污染防治激励性政策措施的实施情况。

（三）构建领导干部自然资源离任审计助力污染防治攻坚的长效机制。从理论分析与实践经验来看，领导干部自然资源离任审计，抓住了污染防治攻坚矛盾的主要方面，缓解了自然资源公共性（防）与生态环境外部性（治），对污染防治攻坚形成有力的支撑。因此，在不断完善其作用机制的同时，还应尽快出台自然资源离任审计相关法律法规，进一步将这一经验制度法制化，构建领导干部自然资源离任审计助力污染防治攻坚长效机制。一是将自然资源资产负债表数据的填报工作法制化，对严重的自然资源与生态环境数据造假行为要入刑；二是将领导干部自然资源离任审计以及任中审计工作法制化，跟踪识别地方政府的突击式与持续性污染防治；三是将领导干部自然资源保护与污染防治相关激励政策由审计署与中央审计委员会统一管理，形成公开、公正、透明、稳定的激励政策，使领导干部在自然资源保护与污染防治中有章可循、有法可依。（南京市鼓楼区审计局、南京审计大学课题组）