党的十九大报告强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念；推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局；加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。自然资源资产审计作为“加强生态文明建设”的一项重要改革举措、“健全生态文明制度体系”的一项重要工作、“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度”的一项重要内容，对于促进领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，推动生态文明建设具有重要意义。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》对领导干部自然资源资产离任审计工作提出具体要求。而自然资源资产离任审计具有范围广、系统性强、任务重、时间跨度长等特性，是基层审计机关面临的一个崭新审计课题，它更是落在审计人员肩头的政治责任。选择合理有效的审计组织方式，有助于明确审计工作重点、把握审计工作主线、充分利用有限的审计资源，保障领导干部自然资源资产离任审计工作在基层顺利开展。

一、当前基层审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计面临的困难

（一）自然资源资产审计力量薄弱。领导干部自然资源资产离任审计点多面广，对审计人员的政策性、专业性水平要求极高，可以说是一项跨专业、超职能的审计工作，需要大量水文监测、水质监测、环境保护和土地、森林测绘等诸方面的专业技术人才。近年来，尽管基层审计机关始终将审计人才队伍建设摆在重要位置在抓，但目前，大多数基层审计机关实际从事一线审计业务的只有10人左右，在完成本单位自定审计项目的同时，还要承担地方党政领导临时交办的审计任务，而且审计人员大多数为财会、审计类专业出身，资源资产类专业技术人才严重匮乏，大部分专业性工作是靠国土资源、环保、水利等相关部门专业技术人才完成的。现阶段仅仅依靠基层审计机关自身力量是难以独立完成领导干部自然资源资产离任审计工作。

（二）自然资源资产资料获取困难。自然资源资产离任审计内容包含领导干部履行建设用地规划、耕地红线、农田质量、水土保持等多方面资源资产开发利用以及生态环境保护的履职情况，其涉及范围广、种类多、数量大，数据分散在多个职能部门，并且土地等资源资产管理职能划分条块分割、事权交叉，给相关数据提取造成一定的难度。加上自然资源资产审计点多面广，具有较强的专业性、政策性和广泛性，涵盖多领域、多行业，审计取证不仅需要常规的审计方法，还需要地理、矿业、农业和计算机等多方面专业知识结合运用。当前，基层审计人员受专业背景限制，对一些基础性数据和关键性指标的准确性、真实性无法准确判断，这对审计人员获取具有适当性和充分性的审计证据造成困难，也在某种程度上制约了审计的深度和效果。

（三）自然资源资产考评体系缺失。其一评价标准缺乏。领导干部自然资源资产定责评价等指标选取存在困难，主要表现为：资源资产类考核指标不健全，某些重要指标考核缺失；数据支撑体系不完善，有效基础数据不易获取，动态检测体系薄弱，指标覆盖面窄等。其二评价依据不足。当前自然资源资产负债表难以编制完成，审计难以确定评估绩效的标准和依据。其三责任界定不清。如何将领导干部履职履行行为与资源资产的变化关联起来，并对领导干部进行准确定责是基层审计的一个难点。其四审计方法受限。自然资源资产离任审计将探索建立一套评价指标体系作为审计评价依据，但由于自然资源资产特性，审计发现疑点后如何确认数据又是一大难点。

二、拓展领导干部自然资源资产离任审计组织方式思路

审计组织方式是指审计主体组织进行审计的行为方式。按审计机关的层级来划分，目前普遍采用“同级审”、“上审下”、“交叉审”等组织方式。审计机关可根据项目性质、重要程度等，通过不同的审计组织方式独立行使审计监督权，能更好地发挥审计职能作用，往往有事半功倍的效果。新时期、新形势下，领导干部自然资源资产离任审计组织方式创新是审计发展的必然趋势。基层审计机关应不断探索适应新形势发展需要的弹性化审计组织模式，要创建起以项目需求为导向、组织机构动态化管理为核心、以优化整合审计资源为手段的复合型审计组织模式。

（一）满足领导干部自然资源资产离任审计组织方式的变革途径

1.完善工作制度机制。第一，统筹安排年度审计工作计划，审计计划管理部门应参照已由各级党委和政府成立领导干部自然资源资产离任审计工作领导小组,或者由经济责任审计工作联席会议研究通过的自然资源资产离任审计项目制定相对应的其他类型审计任务，减少重复审计；第二，加强审计项目电子台账管理，对已经开展的审计项目进行全方位完整记录，包括项目背景、审计实施方案等，对领导干部任期内已进行过其他类型审计的，原则上不再重复安排自然资源资产离任审计，可直接采用上述报告中的相关内容，以提高审计效率和质量，也降低审计风险。

2.改进项目组织方式。对于同一地区、部门或单位自然资源资产离任审计项目与其他类型审计同时开展的，应尽量安排由同一个审计组组织实施，分别制定审计实施方案和制发审计通知书，有利于提高审计工作效率，保持审计工作的一致性和连续性。同时，要积极探索“1+N”审计模式，从单一审计向整合审计转变，即以经济责任审计为载体，与自然资源资产离任审计、预算执行审计、专项审计（调查）等相结合，做到一次审计进点，形成多个审计报告，有效节约人力物力，减轻被审计单位负担，实现审计资源和成果利用的最大化。

（二）加大自然资源资产离任审计与其他类型审计融通结合力度

领导干部自然资源资产离任审计与财政同级审、资源环境审计、经济责任审计等其它类型审计在审计目标、审计内容、审计对象等方面存在着内在关系。基层审计机关要紧紧围绕自然资源资产审计工作的重点，构建其与财政同级审等其它类型审计融通结合的整体格局。

1.通过财政审计推进自然资源资产审计。充分利用财政审计大格局的优势，将自然资源资产审计融入财政审计之中，关注各级政府制定、执行资源资产政策制度情况，揭露相关制度执行不到位问题；审查是否存在盲目追求财政收入增长，忽视资源资产建设的问题；从预算入手，关注筹集、分配、管理和使用自然资源资产财政资金的情况，从总体上把握资金状况，揭露其中存在的不合规、不真实、不完整等问题。加强对部门单位预算执行情况审计，检查是否存在破坏资源资产环境、不利于可持续发展的问题；落实资源资产建设措施是否得力见效，有无走过场、图形式等问题；资金管理使用是否厉行节约，合法合规。要通过审计，促使基层各地及部门单位落实自然资源资产建设各项任务，保障投入并规范使用自然资源资产方面建设的各项资金。

2.通过资源环境审计转化审计工作成果。资源环境事关国计民生，是民生审计的重要内容。资源环境审计能够揭示乱采滥伐等导致资源资产损失浪费和生态环境破坏的问题，非法出让、转让等导致国有资产流失的问题，水资源等污染影响环境安全和人民群众健康的问题，水土流失等导致生态环境恶化的问题等等。领导干部自然资源资产离任审计要充分利用上述资源环境专项审计工作成果，以深入研究分析领导干部对相关政策措施执行是否到位、政策目标是否实现等。

3.通过投资审计提高投资项目生态效益。投资审计中，通过运用先进的测量技术方法，探索领导干部资源环境绩效评价。基层审计机关在进行政府投资建设项目审计时，一般会从立项、预算、招投标、合同签订、项目实施跟踪、签证、结算等全过程和工程财务上实行审计监督，随着政府投资绩效审计的深入，先进的地理信息系统、GPS测量仪、红外线测距仪、钢筋探测仪等测量工具仪器的应用，为绩效测量发挥着积极的作用，也对长远的自然资源开发利用和保护，促进经济的可持续发展、维护生态平衡起到推动作用。

4.通过经济责任审计拓展生态履职责任。基层审计机关可结合常规的经济责任审计项目，增加对自然资源资产的审计内容，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标逐渐纳入经济责任审计内容并进行细化，要提高其在经济责任审计中的比重，从而实现经济责任审计和自然资源资产离任审计同步进行，并在此基础之上出具两份审计报告。自然资源资产离任审计报告可以根据离任者辖区的实际资源情况，界定和评价领导干部履行自然资源资产的管理责任和环保责任，以此遏制领导干部为了追求经济发展而掠夺式开发自然资源以及漠视生态环境的行为，促使其在任期内承担起合理开发利用自然资源资产应承担的责任。

三、领导干部自然资源资产离任审计组织方式的选择

由于自然资源资产的地域性、利益性、敏感性等特点，往往与当地政府息息相关，如果采取基层审计机关传统的“同级审”、“交叉审”等传统的审计组织方式，就会存在审计查处难，问题上报难等问题，审计效果也将会大打折扣，也使自然资源资产审计流于形式。只有采取联动审计方式，才能统一调配系统内部审计资源，才能发挥审计人员的专业特长，进行科学合理分工，实现资源共享、优势互补，才能充分凸显以下优势：一是拓展审计新思路。审计人员结构广泛，人力资源充足，结合专业特长，集思广益，较易形成新的思路和方法，衡量错弊，发现问题。二是提高审计业务能力。上级审计机关可以发挥其政策理论水平高、信息渠道畅通、独立性强等方面的优势，带动下级审计机关业务能力提高。当地审计机关可以发挥其地域优势，熟悉情况，较快地开展工作，提高工作效率，同时联合审计人员可以各施其能，各尽其职，提高审计的透明度和审计质量。三是便于促使审计问题的整改落实。基层审计机关与地方政府联系密切，便于加强沟通协调，在审计问题的整改落实方面发挥作用，坚持主要矛盾与次要矛盾相结合，突出审计整改落实的重点，增强审计效能。

基层审计机关在加强财政审计等类型审计与自然资源资产离任审计相融通结合的同时，应当积极探索联动审计方式。通过整合内外部资源，扩充审计力量，扩大审计覆盖面，确保领导干部自然资源资产离任审计监督职责履行到位。

（一）实行审计机关内部业务部门的联动审计。此种可针对自然资源资产规模小，公众关注度一般，掌握资金分配权、自然资源资产使用率不高的地区或部门。由于自然资源资产审计项目的特性，如果此类项目单纯由基层审计机关某个业务科室来承担审计任务，显然难以胜任。基层审计机关要针对审计涉及不同的内容，从相关业务部门抽调专业人员组成一个审计组实施审计，既减少交叉审计，重复审计，又便于在同一时间点上揭示被审计单位在不同领域存在的问题，更好地增强基层审计工作的整体性、宏观性。

（二）实行上下级审计机关之间的联动审计。对具有较强系统性特征的规模大、公众关注度高的自然资源资产审计项目，上一级审计机关可以组织基层审计机关共同参与审计，充实对某一重要审计项目的审计力量，拓展审计监督的广度和深度，在审计计划、审计工作、审计报告上展开合作，以提高自然资源审计工作的成本效益，明晰各级领导干部自然资源责任，有利于从整体上系统地反映审计事项，增强审计工作的整体性、宏观性和建设性，增强审计结论的准确性。

（三）实行审计机关与有关部门的联动审计。针对专业知识要求较高、政策制定较多、自然资源资产规模较大的地区或部门审计项目可以通过购买服务等方式聘请专家、科研机构或有相关审计经验的中介机构共同参与审计，有利于快速准确地找到审计切入点和工作重点，提高审计工作效率。

四、积极构建行之有效的审计组织配套管理措施

为保证基层审计机关自然资源资产离任审计组织方式的有效运作，还需要按照自然资源资产离任审计运作的目的和目标对审计组织配套管理手段做出必要调整。

（一）加强审计计划精细化管理。建立审计机关总体战略评估指标及方法，按照标准对项目优先性进行排序。根据项目的分组来编制各项目计划，做好各专业审计项目的有机结合，避免重复审计，提高审计工作效率和效果。细化审计目标和具体工作重点，设置宏观统一、微观多样的有梯度有层次的审计目标。对项目计划执行过程进行监控，记录项目进展、管理过程、关键点等，反馈给项目计划人员，以做出相应的调整。对审计项目的整个管理过程的有效性做出评估，对项目管理过程中获取信息的质量进行评估，对项目管理过程中出现的问题进行总结，发现不足，要及时调整和修正战略目标。

（二）实现内外部资源的有效整合。通过审计机关内外部人力资源、审计技术资源及信息资源的整合，以及共同实施审计时的“上下联动”和“横向联动”等方式，将资源、知识技能、技术系统、管理系统等进行有效组合，把各种资源在时间和空间上加以合理的配置，充分发挥资源的杠杆效应，以实现资源效用的最大化。在审计组织内部，除了要培养专业技术审计人员之外，也要培养专业化的审计项目组长，以不断提高自然资源资产离任审计项目的管理技能。

（三）注重基础数据收集整理工作。相关基础数据收集整理是保证领导干部实行自然资源资产离任审计顺利的关键。要充分利用自然资源资产离任审计联席会议制度和与其配套的专家库，联动审计、信息交流与通报、审计整改、审计结果运用等工作协调机制，依托大数据平台，克服传统填报、整理质量差、效率低的问题，向科技要效能。要充分利用国土、水利、农业、环保、统计、测绘等相关部门的部门资源优势，利用这些部门的技术、设备、人才等资源，确保收集到审计需要的最真实、最准确的基础数据信息。

（四）探索建立审计评价指标体系。为了规范和便于操作自然资源资产审计，上级审计机关应制定统一的自然资源资产审计操作指南，要从审计实施、审计内容和方法、责任界定、审计报告等方面予以规范和细化。要建立自然资源资产考核评价、责任追究机制。要按照由简到繁、由单项到综合的原则，逐步建立起单一价值评价体系。探索编制自然资源资产负债表，将领导干部任职前和任职后的自然资源资产进行量化，以期实现资源资产管理的总体评价。此外，还要完善审计结果报告制度，将其作为各级党委、政府选拔任用领导干部的重要依据之一，并归入到相应领导干部的人事档案中。（盐城市盐都区审计局 裔传斌）