行政体制是公共行政的基础。我国目前行政体制存在诸多弊端。党的十八大提出要深化行政体制改革，并对深化改革作出了重要部署。国家审计作为国家治理的监督控制系统，应将推动深化行政体制改革作为重要审计工作目标。

一、推动深化行政体制改革是审计机关的重要职责

唯物主义历史观认为，经济基础决定上层建筑，同时上层建筑对经济基础具有反作用。行政体制改革是全面深化改革的关键环节，是上层建筑适应经济社会发展的必然要求。审计机关推动深化行政体制改革既有充分的理论依据，也有适应经济社会发展的客观要求。

（一）符合审计机关的职责定位

审计机关推动深化行政体制改革，符合法律精神的内在要求。国家审计的立法宗旨，就是维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设。国家审计根据法律授权，监督政府及其组成部门的预算执行情况，规范其决策行为、执行行为和裁决行为等，确保掌握并支配着大量公共资源的行政机关，在履行职责过程中遵守国家财经纪律、提高资源使用效益和建设廉洁政府。审计机关规范行政机关行为的过程，实际上就是推动深化行政体制改革的过程。因此，审计机关推动深化行政体制改革旨在规范行政行为，实现审计法赋予审计机关的基本职责。

（二）符合国际惯例

随着全球民主化浪潮的兴起，世界各国审计机关开始监督行政机关权力运行，推动深化行政机关改革。世界审计组织1953年召开大会主议题为“审计机关代表民众监督行政机关”，1998年的“最高审计机关在预防和侦查舞弊和腐败方面的作用和经验”，2001年的“最高审计机关对推动行政和政府改革的贡献”。世界审计组织与联合国1994年联合召开“公共部门结构改革”，1996年的“最高审计机关在预防腐败和防止管理不善过程中的作用”等研讨会。世界审计组织召开这些会议，有力地推进了成员国最高审计机关监督和制约本国行政权力运行，关注行政体制存在的问题。美国审计署近年来高度关注联邦政府行政体制存在问题，发布了一系列关于联邦政府及其机构“职能重叠、内容重复和项目碎片化”的报告，揭示了加强机构合作存在的障碍，提出了实现跨部门合作的路径。

从世界审计组织和美国审计署的审计实践活动可以看出，他们虽然在不同的历史发展时期，关注行政体制改革的内容有所不同，但均是围绕推进行政体制的改革和完善，来开展审计工作。

（三）符合经济社会发展的客观需要

国家审计的职责之一就是改进政府绩效，促进经济社会健康发展。不适当的行政体制有碍政府绩效的改进和经济社会的健康发展。现阶段，我国行政体制存在着与经济社会发展不相适应的方面，如部门职责交叉、政府机构设置不尽合理、行政运行和管理制度不健全等。为此，审计机关需要推动深化行政体制改革，重新界定政府、市场和社会的边界，转变计划经济环境下全能行政、权力行政的执政观念，建立职能科学、结构优化、廉洁高效的服务型政府，为社会的良性发展提供动力支持和制度保障。

二、审计机关推动深化行政体制改革的着力点

加强审计监督是行政体制改革的重要内容，审计机关应从以下几个方面推动深化行政体制改革。

（一）推动深化行政审批制度改革

行政审批权是行政机关自由裁量权的一种存在形态，是政府部门最具“含金量”的权力。行政审批制度改革涉及到巨大的利益调整，实施的阻力较大。为此，监督和问责是推动深化改革的重要环节。审计机关应重点审查或关注下列事项，推动深化行政审批制度改革。

一是已经取消和下放审批事项的落实情况。2013年，国务院常务会议两次审议，共批准取消和下放133项行政审批事项。审计机关需要审查取消或下放的行政审批事项得到落实情况：是否存在变相审批，即审批制改为备案制或核准制后，在实质上还等同于变相的审批；是否存在避重就轻下放审批权，即将不太重要、不太关键的审批权下放，但仍掌控项目审批、投资审批、资质审批等关键审批权等；是否存在将审批权转移给代行政府职能的官办协会、事业单位手中。此外，为了走出“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈，在取消和下放行政审批事项后，审计机关还应审查相关部门的事中事后监管职责履行情况。

二是应该审批事项的职责履行情况。行政审批制度改革要求，一方面不该审批的事项坚决不再审批，另一方面该审批事项的实行严格把关审好。为此，审计机关需要审查相关部门审批职责的胜任和履行情况、审批时点的适当性和合理性、审批的效果   等。

三是下一步将要取消和下放的行政审批事项。根据资料显示，至2018年，国务院部门实施的行政审批事项要减少1/3以上。审计机关可以对现有行政审批事项开展专项审计调查，提出影响经济社会发展活力的行政审批事项。

（二）推动优化行政组织结构

行政体制改革的根本目标是建立服务型政府。行政机构及其组织结构是行政体制的载体，影响行政效率和目标的实现。现阶段，我国行政组织结构存在着行政组织规模庞大、行政组织层级过多、行政组织部门职能“碎片化”等突出问题。审计机关在优化行政组织结构中，应重点审查或关注下列事项。

一是行政组织规模的合理性。行政体制改革的方向是建立有限政府、有效政府。审计机关应重点审查机构设置和人员配置是否因职能需要而设置；在大量减少行政审批事项后，有关部门和人员是否相应地裁减或赋予新的职责等。

二是行政层级的科学性。在其他条件相同时，控制跨度越宽，组织效率越高。随着工业化向信息化时代的转变，行政组织结构需要能够快速回应社会需求，“扁平化”的纵向结构应运而生。审计机关应重点审查基层行政机关贯彻落实中央政策情况，揭示行政层级过多导致的政令不畅、令行不止等问题，发布省直接管理县（市）改革与乡镇行政体制改革等最佳实践，引导优化行政层级。

三是大部制改革与跨部门合作协调机制的效果性。由于社会的快速变化，政府组织面临的问题越来越复杂，并且常常跨越各个部门的边界。这要求横向组织结构不仅要向大部制转变，而且要建立跨部门合作协调机制。我国审计署可以仿效美国审计署的做法，揭示部门职责交叉、权责脱节、跨部门合作协调等问题；从体制机制上揭示影响政府职责履行和运行效率、效果的行政组织结构问题。

（三）促进降低政府运行成本和提高政府效能

政府实际占用和支配着大量社会资源，一旦失去外部力量的监督和制约，极可能造成经济学中的“公共地悲剧”。为此，西方国家在政府中引入新公共管理理念，旨在以“花更少的钱、办更好的事”为目标，重塑政府。政府运行成本和政府效能是审计监督职责的重要内容，审计机关应重点审查下列事项。

一是违法违规行为造成的政府运行成本增加。通过财政财务收支审计，查处设立“小金库”、“三公经费”不透明和铺张浪费、政府采购暗箱操作等违法违规行为，审查预算支出的真实性、合法性、合理性，继续加强预算外资金管理，规范财经纪律，抑制不断膨胀的政府运行成本。

二是政府职能扭曲造成的运行成本增多。政府规制过多、过乱，必然造成行政权力扩张、政府规模过大，导致政府运行成本增加。审查分析预算安排和财政支出的合理性，揭示政府职能错位、缺位、越位造成的运行成本增多问题。

三是政府绩效情况。通过绩效审计，评价、鼓励、支持政府改进管理和流程再造，优化资源配置，提高政府效能。

（四）推动完善政府项目管理机制

政府的重要职责是提供公共物品，维护和增进社会公共利益。政府和市场边界的划分、政府的项目管理职责、政府管理方式等影响着公共物品的有效供给。近年来，在积极财政政策的引导下，我国政府项目在经济社会发展中扮演着重要角色，但是政府项目管理问题也日益凸显。审计机关应重点审查下列事项，推动完善项目管理机制。

一是项目立项决策的科学性。审查决策权限在上下级政府间或政府部门间配置是否合法合理；决策主体是否拥有相应的决策权限；拥有决策权的决策主体是否建立规范、有效的决策程序和标准，如决策调查、决策分析、专家咨询、公众听证、表决程序、决策公示、决策评估、决策责任等；是否严格执行既定的决策程序和标准；是否建立和实施决策实施反馈评价和纠偏机制；是否在遵循国家保密规定的前提下，遵循信息公开和决策透明的要求。

二是项目组织实施和管理的规范性。政府及其部门应依法履行项目组织实施和管理职责，防止政府职能的缺位、错位和越位。为此，需要审查项目的决策权、执行权和监督权是否相分离并相互协调；是否制定科学合理的实施方案和实施计划；属于政府职责范围内的项目执行是否遵循市场化原则，即政府是否有效履行项目的安排职责，制定项目的标准、以及生产者资质标准等，是否存在政府既是项目的安排者，又是项目的生产者或者是政府指定生产者的情况，等等。

三是项目绩效情况。审查负有主管责任的部门是否对项目质量进行监督；是否制定项目评价方法和评价指标；是否进行项目绩效评价等。

三、审计机关推动深化行政体制改革的路径

行政体制改革是一项系统、复杂的工程，具有长期性和艰巨性。深化改革的困境既有客观方面的原因，又有主观方面的原因。审计机关可以通过下列途径，在推动深化行政体制改革中，发挥“助推器”作用。

（一）通过“两个报告”的平台，向决策层提出改革建议

行政体制改革难，一方面是问题本身跨越多个机构或区域，需要统筹协调解决；另一方面是受到某些部门和个人的阻挠。它们共同决定了深化行政体制改革需要加强顶层设计。同时，公共行政管理学者沃尔克提出的政府改革动力纵向影响模型认为，上级明确要求并建立相应机制来推进某项改革或创新，最为重要。

审计署通过“两个报告”的平台，向国务院、人民代表大会提出行政体制中存在的问题，以及加强行政体制改革的意见和建议。例如，审计署在《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，项目多头安排投资，用财政资金补贴竞争性企业，而民生等领域投入不足等。审计机关提出的职能交叉分割、政府职能范围不够清晰等行政体制问题，为决策层下定改革决心和采取改革措施，提供了有用信息。

（二）通过相关审计业务工作，巩固改革成果

国家审计在国家治理中的地位和职能决定了审计机关在行政体制改革中必然要发挥重要作用。审计机关通过预算执行审计、经济责任审计、绩效审计等审计业务工作，发现并揭示违反财经纪律导致政府运行成本增加，机构职能交叉，政令执行不畅，政企不分、政资不分、政事不分、政社不分等问题，要求被审计单位及人员落实行政体制改革的各项举措，巩固改革成果。

（三）通过审计信息公开，形成对改革的舆论压力

社会公众的改革需求构成了改革的原初动力。然而，政府信息公开透明是社会公众有意愿和能力参与行政体制改革的基石。审计机关在推动政府信息公开方面，具有天然优势。一是在遵守保密及相关规定的情况下，向社会公告行政机关做了什么、怎么做的、做的结果如何，让问题暴露于社会公众面前，凝聚改革共识，形成舆论压力。二是在遵守保密及相关规定的前提下，就审计事项向社会公开其做了什么，怎么做的，做的结果如何，成为信息公开透明的典范机构，引导和带动其他行政机关信息公开透明。

（四）通过加强审计整改，催化行政体制改革

审计发现和查处的问题更多地是由于体制性缺陷所引发的。审计发现和查处的问题与行政决策体制、执行体制、裁决体制等密切相关。审计机关持续跟踪和监督审计问题整改情况的过程，是被审计单位修复、改革和完善行政体制的过程，也是解决行政体制问题的重要环节。（审计署审计科研所 邹小平）