一、提出审计“两统筹”的意义

今年初，审计署出台《审计署关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》，要求在审计项目中实现“两统筹”，即：强化审计项目统筹、强化审计组织方式统筹。该审计方法通过抓住源头、科学布局、精心组织，从而达到“一审多项”“一审多果”的成效，可切实提升审计监督整体效能。徐州市审计局在工作中认真贯彻落实通知要求，在年初开展的大气污染防治政策落实跟踪专项审计调查项目中，将政策、资金、安全、生产等多项内容进行融合，突出重点抓好审计项目和审计组织方式“两统筹”。

二、审计“两统筹”在大气污染防治政策落实审计调查中的运用

徐州市矿产资源丰富，地理交通位置优越，长期以来形成了以煤炭为主要能源的电力、水泥、焦化、钢铁、玻璃等传统“三高”产业，附带衍生出大量“散乱污”企业，全市非电用煤占比高于全省平均水平。徐州市的载货汽车保有量为江苏省第二，其中重型货车保有量过半数。同时，作为国家“一带一路”重要节点城市及淮海经济区中心城市，大批市政重点工程项目相继开工建设，给我市加强大气污染预防和治理工作带来了前所未有的压力。

2019年3月以来，为贯彻落实国家、省、市大气污染防治政策，助力市委、市政府打赢蓝天保卫战，徐州市审计局勇于担当、先试先行，围绕该市大气污染防治工作各项任务和目标，以“两统筹”工作要求为标准，通过科学设计审计内容、合理搭配审计人员、统筹搜集审计资料、综合运用审计成果，以“五个创新”为着力点，开展大气污染防治政策措施落实情况专项审计调查。

一是审计方法创新。此次审计调查一改往日大气污染防治以资金为导向的审计方式，在江苏省率先开创以政策落实情况为内容的审计模式。以政策落实情况为突破口，重点检查县（市、区）及相关职能单位完成上级下达的目标任务及履职尽责情况，再从政策执行反推资金管理使用成效，起到以点带面的作用。

二是组织方式创新。大气污染防治涉及单位多、专业强，对审计人员的业务能力提出了更高的要求。为了圆满完成本次审计调查，徐州市审计局抽调农环、国土及外资三个处室人员成立审计组，同时要求局大数据分析团队积极配合，打破处室之间的壁垒，让审计人员充分发挥自身专业优势，相互协作产生乘法效应。

三是审计范围创新。结合目前徐州市大气污染防治的要求，本次审计调查将传统行业转型升级、扬尘治理、自动空气监测站建设运行等内容作为重点。通过走访企业单位，总结徐州市大气污染防治工作中好的经验。对存在的问题，通过与相关职能部门及企业负责人座谈、分析原因，为提出有针对性的、切实可行的审计建议打下基础。

四是审计手段创新。面对建筑拆迁工地面积大、污染物监测时效性强、被监管企业数量多、审计调查时间紧等不利情况，审计人员充分运用葵花8号卫星、无人机、固定式扫描激光雷达及激光雷达走航车等科技装备，并以谷歌地图、环境监管平台作为辅助，对大气污染防治政策落实情况进行“穿透式”审计，精确定位问题、提高工作效率。

五是审计结果运用创新。审计人员将现场走访中发现的天然气罐安装使用不规范、存在安全隐患向市政府做了专题汇报，市领导要求安全生产监督部门开展专项整治。同时，将本次大气污染防治专项审计调查纳入同级审报告，统筹审计成果和审计整改。市委书记、市长对审计报告做出重要批示，要求相关部门认真研究落实整改，推动大气污染防控成效再上新台阶。

调查结果显示，近年来，徐州市以大气污染防治为突破口，大力推进新兴产业、高端产业等低污染、高效益行业发展。2018年，全市六大新兴产业产值同比增长5.8%，增速快于传统优势产业19.9个百分点，占规模以上工业产值比重为37.7%，较2017年提高4.2个百分点，其中，高端装备制造业产值增长17.2%，拉动全市工业产值增长4.0个百分点。高耗能行业产值下降19.9%，占比同比降低1.9个百分点；投资结构继续调整。制造业投资结构加快优化。2018年，全市工业技改投资增长30.0%，占工业投资比重达54.3%，较2017年提高11.3个百分点。高新技术产业中，电子及通信设备制造业、电子计算机及办公设备制造业、新能源制造业投资分别增长99.3%、17.0%和11.3%，占工业投资比重同比提高0.8个百分点。高耗能行业投资下降13.5%，占工业投资比重同比降低3.1个百分点。改建项目投资较快增长。全市项目投资中改建投资增长21.1%，占项目投资总量的30.2%，同比提高6.5个百分点。生态保护和环境治理业投资增长22.5%。

三、徐州市大气污染防治政策落实跟踪审计调查取得的成效

2017年以来，徐州市积极优化产业能耗结构，政府、民营资本（金）同向发力，创新科技手段，建立长效监督四项举措，持续推进传统产业转型升级、加速淘汰落后产能，一批排放长期不达标且治理无望的火电、钢铁、水泥等传统行业实现了绿色蜕变。该市累计投入7.45亿元实施了火电、钢铁、水泥等传统企业关闭淘汰补偿，拆除改燃了39台35蒸吨以下燃煤锅炉, 关闭火电企业2家、钢铁企业5家、水泥企业23家，淘汰置换产能80万吨，对全市13638家“散乱污”企业予以关闭取缔和整治提升，2家热电企业、31家玻璃企业成功实现煤改气，淘汰4407辆老旧汽车，有效改善了能源消耗结构，大大缓解了城市大气污染压力，有力推动了“蓝天指数”的提升，实现了由“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的历史性转变。

本次专项审计调查，审计组围绕大气污染防治政策措施落实、专项资金使用管理、年度目标任务完成、污染防治设施运行效果等内容，共揭示了工业污染治理效果不明显、重点行业转型升级项目推进缓慢、个别地区执行大气污染防治政策“打折扣”等9个方面24个问题，因对大气污染防治工作管控不力，先后有8人受到诫勉谈话、6人被约谈、4人被撤职或调离分管的领导岗位、8人被行政记大过或行政记过，5家企业单位因施工工地扬尘措施不全、设备运行人为异常被相关职能部门依法依规处罚。

针对专项调查发现的问题，审计组认真分析归纳，提出了健全环境监管体制机制，调整优化能源结构，推进传统产业转型升级，积极培育发展新兴产业等审计建议。审计报告得到市委市政府高度重视，市委书记、市长做出重要批示，要求相关部门认真研究落实整改，推动大气污染防控成效再上新台阶。市委、市政府及有关部门先后制定下发了《徐州市大气污染防治攻坚行动方案》《徐州市大气污染治理技术规范》《关于印发徐州市进一步加强大气污染防治工作方案的通知》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计工作的实施意见》《徐州市领导干部自然资源资产离任审计办法（试行）》，为大气污染防治提供制度保障。

四、项目两统筹过程中存在的问题

（一）看问题的高度不够，审计项目统筹工作有待进一步加强。由于本次大气污染防治审计调查尚属首次开展，虽然徐州市审计局积极创新审计理念，大胆探索，勇于实践，将政策、资金、项目、成效等方面列入审计实施方案，但是各审计组之间的融合衔接还存在间隙，对于同类型问题，往往只关注自身负责的审计事项，各小组之间交流较少，造成“只见树木不见森林”的问题，不能从深层次剖析环境不达标产生的原因。

（二）缺乏相关专业人才，不利于发现问题。审计部门的工作人员，专业多数为审计、会计、工程等方面，几乎没有环境保护涉及的大气、水、土壤专业人才。在审计调查过程中，往往需要依赖被审计单位人员陪同检查，问题定性也只是依据各级政府部门的目标考核要求和责任书，容易被人误导，从而产生错误。环境监测数据真实性、完整性无法把握。

（三）业务数据来源繁杂，无法运用大数据分析。本次审计调查，审计人员从不同单位获取大量业务数据，但是现有的现场审计实施系统2011版无法转换使用。如审计人员使用的环境监测站、卫星及无人机获取的项目地理位置、污染物排放值、污染物种类及有关数值变化情况等数据，只可以在提供设备单位的系统上运行，增加了审计现场工作时间。

（四）部分被审计单位整改不力。针对审计调查中发现的问题，审计组要求被审计单位及时整改，同时将问题转交环境主管部门，要求其督促整改到位，在规定时间内提供整改报告。但是，由于部分县区政府部门不作为，导致审计发现问题至今尚未整改。而环境保护部门对属地政府只能进行督促，而无其他有效处理办法。造成审计成效大打折扣。

五、更好推进项目两统筹的建议

（一）强化审计组织方式统筹。积极推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置，根据审计项目特点，统筹调配审计资源，强化审计组成员之间的联动和协作，加强审计成果和信息共享，发挥整体合力，由点及面，增强审计项目的整体性和宏观性。通过审计委员会与审计局共同行文、建立联络员等方式，提高被审计单位的认识，在提供资料、现场调查、谈话询问等方面积极配合审计人员。同时，审计人员也要将审计实施过程中发现的情况及时上报审计组，以便合理有效调度审计资源。从宏观层面揭示和反映体制机制制度性问题，进一步发挥好审计建设性作用，同时扩大审计覆盖面。在经济责任审计项目中，穿插进自然资源环境、政策落实跟踪审计，通过抓住源头、科学布局、精心组织，达到“一审多项”“一审多果”的成效，切实提升审计监督整体效能。

（二）抓好审计资源的统筹调配。牢固树立“一盘棋”理念，在审计中打破部门和层级界限，统筹调配审计资源，确保人员数量、专业结构及大数据审计力量与项目要求相匹配。切实优化涉及全局的重点项目的审计资源配置。坚持数据先行、实战为要，加大对各部门单位的财务、业务、管理数据的采集、归集力度，积极构建审计数据采集报送长效机制。加强“大数据分析团队”的建设，充分发挥数据分析的作用。对于行业性项目，积极引进具有行业资质的社会力量，发挥专业优势，提高审计成效。确有需要抽调下级审计机关人员的，要立足“以审代训”，在实践锻炼中帮助广大审计人员积累多专业审计知识和经验，提升跨专业审计能力、沟通协调能力和大数据分析能力等，更好地适应开展融合型项目的需要。

（三）抓好审计整改的统筹组织。深入贯彻《关于进一步加强审计整改工作的意见》，统筹做好审计整改工作。审计组将整改情况及时报送整改督查部门，整改督查部门要加强对不同项目整改不到位问题的综合分析，查找共性原因，精准定位阻碍问题整改、机制完善的痛点堵点，综合提出对策建议。加强与纪检监察机关、组织人事部门、巡视巡察机构等机关单位，在督促审计整改领域的协作配合，推动将整改结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的一项重要依据，形成整改工作合力。

（四）深化审计结果统筹运用。进一步探索和完善政策落实情况跟踪审计与干部考核任用相结合、与人大评议工作相结合、与纪检监察问责工作相结合，防止屡审屡犯，带好队伍、提升素质。为及时发现和总结政策落实情况跟踪审计工作中的先进经验及有效做法，在更高层面发挥审计的建设性作用，细化了各单位在大气污染防治政策落实中的具体职责，明确了审计结果、信息以及案例等相关资料的收集、汇总程序，形成既各司其职、又注重上下联动的齐抓共管格局。从整体上予以把握和分析，归纳共性问题、把握工作规律，从制度机制层面提出对策建议，为宏观决策提供依据。（徐州市审计局  史斌）