2018年9月，中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效体系，优化财政资源配置，提升公共服务质量。财政资金绩效审计是新时代发挥国家审计监督职能的必然选择。 

一、财政绩效审计

（一）财政绩效审计含义和特征

1．财政绩效审计含义

绩效审计是指国家审计机关对被审计单位管理使用公共资金的有效性进行检查和评价的活动。目前，审计机关的大量资源仍集中于财政财务收支审计领域，对公共资金绩效审计缺乏重视。但随着公共投资规模的扩大及社会公众问责意识的日益增强，在现有条件下将业务重心由传统的财务审计向绩效审计转变，逐步提高绩效审计比重，积累绩效审计的知识、技能和经验，通过绩效审计促进提高资金使用效益、效果，将是国家审计的发展方向。

2.财政绩效审计的特征

财政绩效审计与财政财务收支审计有着显著的区别，主要表现在以下几个方面：

（1）审计目标不同。财政财务收支审计的目标是财政财务收支的真实合法。而绩效审计的目标是提高公共资金管理和使用过程中的经济型、效率性和效果性。

（2）审计的内容不同。财政财务收支审计其内容为资金使用的情况。而绩效审计的内容是为公共资源的管理、配置及其利用情况，以及相应的公共责任履行情况。

（3）审计评价意见不同。财政财务收支审计其评价依据是现行的法律法规，而绩效审计其评价依据除了现行的法律法规之外，还包含公众的共同认知及约定的评价标准。

（二）县级审计机关开展财政绩效审计意义

1.开展财政资金绩效审计是历史的必然选择

财政绩效审计是对政府部门或组织利用财政资金进行公共管理活动的经济性、效率性和效果性进行审计评价。目前县级财政财政收支矛盾较为突出，由于土地的有限性，土地出让金收入可持续性较弱，财政收入质量不高。这种财政困境影响了经济发展水平以及社会稳定，如何有效提高资金使用效率，改善财政困境是县级政府面临的重大议题，而传统的预决算收支审计存在很大的局限性，在这种背景之下，财政绩效审计工作的开展则成为历史必然。

2.财政绩效审计是审计工作适应新形势发展的必然要求

近年来随着经济的发展，财政资金数量增长迅速，内容更加丰富，传统预决算收支审计的局限性日益凸显，如何应对更为复杂的财政资金审计工作，成为摆在政府决策机构和审计部门面前的一大难题。 绩效审计从经济性、效率性和效果性三个层面考虑公共财政资金的整体运作，开展县级政府资金绩效审计，有利于使有限的资金的合理有效使用，通过对公共财政资金流转过程与使用效果和投资的监督与评价，起到提高政府效能的作用。开展公共财政资金绩效审计可以帮助政府以最经济、最有效的办法使用管理各项资源、并使各项资源的使用最大限度地达到预期目的，起到保障资金安全，保护人民利益的作用。

二、当前县级审计机关开展财政绩效审计的现状与问题

1.预算编制不完整不科学影响预算绩效管理审计的实施

县级财政存在预算编制内容不完整、不科学的现象，预算绩效管理目标大多是财务人员编制的，他们对专项资金、业务工作缺乏整体把握，致使没有明确清晰的目标，造成绩效管理审计基础数据不科学。同时县级绩效评价主要由预算单位自评、财政部门实施再评价和重点绩效评价共同构成，支出项目绩效管理的广度和深度覆盖不足，且未将部门和单位的预算收支全面纳入预算绩效管理。

2.财政资金绩效审计评价标准不完善

当前县级审计机关开展财政资金绩效审计实践中，多是对专项资金管理、使用的合法合规性和经济性展开，重点反映资金拨付、使用不及时和损失浪费的问题，较少关注专项资金的社会效益、环境生态等方面的情况。若审计中仅依据财务指标进行评价，审计结果有时很难如实反映财政资金的使用绩效。在审计过程中，审计人员必须较为完善把握资金使用单位或部门的职能和重点工作，才能对绩效目标设定的合理性、科学性作出较为准确的判断，而即便发现绩效目标设定不合理、不科学的问题，也很难找到较为贴切的法律法规来反映问题。

 3.大数据技术应用仍需加强

大数据的出现，颠覆了传统的审计观念，审计不再仅仅局限于传统的财务领域，而是向管理、环境等各领域蔓延和渗透，与绩效有关的一切数据的收集、整理、处理与分析已经成为财政绩效审计的重要任务。

（1）财政数据有待优化。县级财政部门、财政部门不同业务系统之间的原始数据种类繁多、结构不一、缺乏关联性的问题较为普遍。

（2）辅助数据有待采集挖掘。随着大数据的应用，对各类辅助数据资源的采集和挖掘成为实施绩效审计的基础和重要保障，除了整合财政部门数据外，还需要社会经济发展数据、绩效分析、专家库、案例库等方面的支持数据。

（3）分析方法有待强化。县级审计机关在对财政数据进行分析时，主要比对分析预算指标数据、财政支付数据以及各类辅助信息库，微观分析多，宏观分析少，一般性问题多，重要问题发现少，单项分析多，关联分析少的现象仍较为突出。

4.预算绩效管理评价结果运用不充分

由于绩效审计的事后性，难以与预算安排挂钩，造成绩效审计成果运用还不够充分。目前预算绩效评价结果的激励约束不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立，审计监督对结果运用也没有强有力的手段。如县级财政部门在预算绩效评价中，对于财政资金低效无效、闲置沉淀的问题，以后年度应调减预算分配资金量，但在实际执行中该政策并未得到落实。

5.开展财政绩效审计所需复合型人才较少

财政绩效审计涉及范围广、专业性强，审计评价需要多方面知识与技能，大部分审计人员与绩效审计工作的实际要求还存在差距。绩效审计审查范围的广泛性、审计过程的延续性、审计方法的多样性、审计结论的建设性等特征，给审计人员的思维方式和综合素质带来了挑战。

三、县级审计机关开展财政绩效审计的实现路径

1.加大对预算编制的审计力度，筑牢绩效审计的基础

从预算编制入手，重点关注政府收支是否全面纳入预算管理，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算是否完整，特别是对财政大量存在的预算外专户资金予以重点审计，促进预算管理的规范化。在部门预算编制方面，关注预算绩效目标编制的合理性、科学性，为绩效评价打下良好的基础。

2.建立健全绩效审计评价机制

财政资金绩效审计的重要环节是审计评价，通过审计评价，促使财政资金分配、管理和使用单位预防风险，提高绩效。县级审计机关应紧紧围绕习近平总书记提出的“三个区分开来”重要要求，开展财政资金绩效审计评价时贯彻落实容错免责的理念，坚持实事求是的态度，客观分析审计发现的问题，容错纠错，鼓励创新，提升审计的权威性和公信力。例如在审计中发现，确实是相关责任人因办事不力，行为过失、蓄意舞弊等原因导致财政资金使用效率和效益低下的，就要依法追究该责任人的责任；如果是由于体制机制不健全等客观原因导致的问题，就要建议相关部门尽快完善相应的体制机制制度，促进财政资金发挥其应有效果。

3. 深入推进财政资金大数据审计，拓展绩效审计的广度和深度

要坚持科技强审理念，不断加大信息化建设和大数据应用力度，搭建数据管理、数据分析、审计管理的审计监督平台，通过定期收集、审计过程中收集、数据共享等多种方式的数据采集，为财政资金绩效审计提供数据载体，推动财政绩效审计向广度和深度拓展。一是提升数据报送质量和水平。如积极与财政、税务、工商、公安、民政等职能部门进行沟通，争取其支持和配合，督促及时、规范报送数据。二是加强数据采集和整理力度。在取得本级政府支持的基础上，逐步拓展数据收集范围，尽快对业务数据进行有效采集，同时加强数据挖掘和分析处理力度。

4.强化审计“两统筹”工作，强化审计成果的运用

县级审计机关应充分加强不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接，在不同审计项目中嵌入绩效审计内容。例如注重对一个项目的预算执行、经济责任、政策跟踪、投资审计及其他专项审计中嵌入财政专项资金绩效审计内容。通过强化审计项目审计组织方式“两统筹”，做到“一果多用”，提升财政资金绩效审计的质量和效率。同时与相关部门加强沟通，通过建章立制将审计结果的利用和整改与预算安排、绩效考核等有机结合，提升绩效审计成果作用。相关部门在进行专项资金的设立、分配和管理时，有效利用绩效审计结果，将预算、调整与绩效审计结果挂钩，提高预算绩效管理的执行力和约束力。

5.整合审计资源，提供绩效审计的力量保障

财政资金绩效审计对审计人员的素质提出更高的要求。具备综合分析能力的高层次复合型人才，为高质量地完成绩效审计工作提供了人才保障。审计机关应加大对财政资金绩效审计人才培养，加强现有审计人员的“干中学”意识，调动学习积极性，加强交流学习，学习掌握先进的审计技术方法。同时要善于“借脑”向社会咨询机构、高等院校和科研院所以及政府部门聘请有关专家，采取有偿调用社会审计力量和专家的方式参与绩效审计。解决审计人员力量短缺、特殊审计人才不足的矛盾，为深化绩效审计工作开拓新的途径。（泗阳县审计局  徐梦媛）