一、背景

党的十九届五中全会提出了中国“十四五”时期经济社会发展主要目标，明确了在下一个五年要强调高质量发展，推动经济持续健康发展。习近平总书记在宁夏考察时强调，要坚持不懈推动高质量发展，加快转变经济发展方式，加快产业转型升级，加快新旧动能转换，推动经济发展实现量的合理增长和质的稳步提升。江苏省委书记、省委审计委员会主任娄勤俭指出，要坚持问题导向，充分发挥审计监督服务高质量发展的建设性作用，切实“治已病、防未病”。江苏省审计厅厅长侯学元强调，要以“五个强审”为抓手，实现审计事业发展的质量变革、效率变革、动力变革，不断提升审计服务高质量发展的成效。以高质量审计服务江苏高质量发展，是中央和省的要求，也是全省审计机关的共同目标。

二、完善审计监督体系

习近平总书记强调，要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。这为区县审计机关谋划审计高质量发展指明了方向。

（一）以资源整合为抓手，构建审计监督大格局

集中统一、全面覆盖、权威高效，意味着审计要在党的集中统一领导下，通过深化审计体制改革、依法独立行使审计监督权，实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖。但在当前审计监督领域不断拓展、审计监督任务不断加重、审计质效要求不断提升的情况下，必须整合审计资源，构建以国家审计为主导、内部审计为基础、社会审计为辅助的三位一体大审计格局，形成全方位、宽领域、多维度、立体式的审计监督新体系，才能更为有效地发挥审计监督的建设性作用。

1. 以国家审计为主导，做好牵头抓总

要时刻牢记审计首先是政治机关的新定位，聚焦党委政府的中心工作，充分调动内部审计和社会审计力量，努力做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，充分发挥审计在保障政令畅通、推动深化改革、维护经济安全、促进廉政建设等方面的积极作用。

一是坚持全国审计一盘棋。纵向上可做好各级审计机关的计划衔接，重大项目可由上级审计机关统一管理，科学统筹力量和任务。在加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度方面，要紧跟省审计厅、市审计局部署要求，重点关注放管服、减税降费、六稳、清欠等国家重大战略实施，促进政策落地生根。

二是协调推进同级财政审计。审计中，坚持以公共资金运行和重大政策措施落实情况为主线，每年对本级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及部门预算执行情况进行全面审计，对一级预算单位的部门预算执行情况5年内至少延伸审计1次，促进加强预算管理。区审计局依托于财政联网审计系统，连续多年实现全口径预算执行、150多家部门预算执行、专项资金预算执行的数据分析全覆盖，延伸一级预算单位45家，疑点1200多个，问题导向更精准，审计成效更为明显，同级财政审计整改到位率已达100%。

三是分类开展经济责任审计。认真落实上级要求，推进构建“任前有告知、任中有审计、离任有交接、问题有整改、责任有追究”的闭环经济责任审计监督体系。做到摸清底数，与区委组织部建立定期报送经济责任审计对象信息的机制，及时更新审计对象库；突出分类管理，按照分类管理原则制定经济责任审计计划，统筹安排离任、任中、党政同步审计、自然资源资产审计等，逐步推进领导干部经济责任审计全覆盖；聚焦三条主线，坚持问题导向，主要沿着政策执行线、权力运行线、资金流向线开展审计，促进领导干部规范用权。

四是认真谋划投资审计转型。积极落实审计署、省审计厅关于进一步完善和规范投资审计工作的意见，对投资审计实行清单化管理，不参与工程建设管理活动，强化事后监督。

五是创新开展信息系统审计。每年专门安排1个信息系统审计项目，先后开展了财政信息系统、政务信息系统整合共享专项调查、智慧医疗信息系统审计、惠民专项资金审计及信息系统审计等项目，充分发挥信息系统审计在促进单位规范管理上的作用。在财政审计项目中，一直把系统管理情况作为审计的一项内容予以关注，促进了财政完善非税征缴系统模块、预算编制系统模块，对财政收支行为加强了系统监控。在智慧医疗信息系统审计项目中，将“系统审”与“业务审”统筹结合，全面取得HIS数据、体检数据、住院数据、财务数据，集中实施关联数据分析，促进卫生系统规范管理。在惠民专项资金及信息系统审计中，对9项直接关系养老、就业、教育等重点民生领域资金开展审计，协同项目采集了多源异构数据，包括：各项资金发放明细、人员信息、审核信息等业务数据；向市审计局申请获取了疾控中心死亡人口、殡葬、工商等外部数据；协调市大数据局进行了户籍、公安死亡信息比对，运用Python数据处理等多种技术开展多维数据分析，结合现场核查及时发现问题，促进各项惠民政策落实到位。

2. 以内部审计为基础，实现强基固本

内部审计是审计监督体系中必不可少的重要组成部分，是实现审计全覆盖的重要力量。必须强化对内部审计的培训、指导和监督，充分发挥内审人员对本行业、本单位熟悉的优势，利用内审力量开展审计基础性工作和督促审计整改到位等，减少审计监督盲区、发挥审计监督合力。

一是把好“方向盘”，以制度助力内审工作筑牢根基。玄武区高度重视内部审计工作，认真贯彻省市内审文件精神，出台《玄武区关于加强内部审计工作的实施意见》，区审计局制定了具体实施方案，明确内审工作要在本单位党组织的领导下开展工作，要完善内审机构设置、制定内审工作制度、指定专人负责等要求，以明文规定形式推动内审制度的建立健全，为内审工作的顺利开展定航巡速。

二是当好“领路者”，以学习助力内审工作稳扎稳打。对于新政策的把握是内审工作所面临的难点之一，适时的培训和学习则是解题的好帮手。立足政府会计制度改革背景，及时组织新政府会计制度专题培训，结合案例分享和难点答疑，详细讲解基本规定、主要业务、报告体系和新旧衔接等重点内容；立足玄武国资国企改革实际，迅速开展区属国有企业经济责任审计培训会，邀请市区两级审计系统骨干人员普及相关审计的主要内容、具体要求和常见问题……通过内审工作专题培训，帮助内审人员打开工作思路，拓宽审计视野，增强业务能力。

三是用好“指挥棒”，以考核助力内审工作精益求精。连续两年将内审工作纳入全区经济社会发展目标考核体系，专门成立考核领导小组，制定考核评分细则，认真进行年度考核，以考核指挥棒推动相关单位设置内审机构、配备内审人员、健全内审制度，实现内审工作高质量发展。

四是做好“合伙人”，以实战助力内审工作行稳致远。统筹区教育局、区卫生局内审人员，对一级预算单位审计全覆盖项目中所涉疑点进行内审自查；指导内审对涉及调整的21家二三级国有企业的领导人员开展经济责任审计，发挥好内审在企业内部管理中的职能作用。通过充分调动内审力量和合理运用内审成果，逐步实现国家审计和内部审计的深度融合、优势互补，有效发挥审计监督的建设性作用。

3. 以社会审计为辅助，汲取专业力量

相比国家审计与内部审计，社会审计具有自身的优势：一是专业力量足。在财务核算、工程造价方面，具有大量专业的人才、职业化程度高的队伍。在参与国家审计与内部审计的项目时，能够充分发挥专业上的优势。二是机构数量多。国家审计、内部审计的人员有限，依靠大幅度增加人员难度较大，而通过购买服务的方式则可以有效缓解人手不足的压力。通过购买服务方式，区审计局在财政同级审中借用计算机专业人员参与全覆盖数据分析工作，聘用事务所人员参与延伸审计工作，缓解了基层审计机关人手不足的问题；在工程项目中，委托有能力的社会审计组织实施审计，确保全区重大建设项目有序推进、规范管理。

在调动社会审计力量时，国家审计必须做好监督工作，主要严格把控“五关”：一是择优选择，严把准入关。通过南京市公共资源交易平台招标选取中介机构参与审计，从企业业绩、项目负责人业绩、项目组人员职称、针对本项目制定的实施方案方面进行资格审查，择优选择中标单位。二是规范管理，严把质量关。要求中介机构对审计质量作出承诺，并接受审计局廉政督导、业务复核和结算抽审。三是突出重点，严把复核关。重点对工程招标、合同签订、签证变更、材料采购、竣工验收和竣工决算环节进行复核把关。对中介机构关于项目的问题定性、处理建议、初步审核结果、跟踪审计意见单、初审报告进行全面复核。四是一票否决，严把廉政关。实行廉政工作“一票否决制”，明确约定廉政纪律并接受监督，一旦出现违反廉政纪律的行为，直接终止委托合同，并要求中介机构严肃处理、追究责任。五是奖惩有度，严把考核关。认真审查实施项目的审计质量、审计过程、审计效率、审计纪律、审计档案编制质量，将日常考核与年终考核相结合，考评结果和费用挂钩，对考核的第一名，颁发证书并在今后二次评审中作为加分项予以优先考虑。考核结果反馈给市公共资源交易平台，直接影响中介机构的信用和业绩。

（二）以制度建设为抓手，完善审计监督体系建设

要聚焦重点领域、关键环节，着力发挥审计常态化“经济体检”作用，不仅“查病”，更致力于“治已病”“防未病”，努力促进各单位部门普遍提高健康水平。

一是促进党委政府强化制度建设。玄武区两办出台实行审计全覆盖实施意见、加强内部审计工作的实施意见等审计相关制度，为审计全覆盖、内审工作指明了路径。在内审具体实施方案中，明确将内审人员、开展项目所需的工作经费纳入部门预算。加强政府投资项目审计力度，在政府投资项目建设管理方面提出审计建议，促进区政府出台政府投资建设项目管理办法，强化源头控制，推进关口前移。开展区保障房项目审计，促进修订区属公有房屋出租管理办法，强化公有房屋管理。加大审计整改督查力度，促进区委制定完善审计整改工作向人大常委会报告机制。

二是促进单位部门强化制度建设。紧贴党和国家的重点工作、群众关心的热点难点问题，充分发挥审计监督的建设性作用。通过审计，既反映全面情况、重要情况，也分析苗头性、倾向性问题；既提出具体审计建议，更督促整改落实到位，促进被审计单位规范管理。在同级审中，促进南师附小出台《购买办公用品、耗材的相关规定》；在经济责任审计中，促进区商务局出台《财务支付管理办法》；在卫生系统信息系统审计中，促进区卫健委出台《信息系统安全管理制度》《网络安全防护管理制度》等一系列制度，强化自身内部管理。

三是用好“三项机制”激励干部新作为。江苏省建立健全了鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”，把“三个区分开来”化为具体规范，旗帜鲜明为敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。市审计局出台在审计工作中建立容错纠错机制办法，指导区审计局着力破除审计工作与新时代新使命新要求不相适应的思维定式和习惯做法，更加客观准确地反映审计结果，不断提升领导干部改革创新、敢作敢为的底气和定力。区审计局深刻认识到，审计监督不仅仅是为了发现和揭示问题，更重要的是要立足于促进区域经济高质量发展的目的，深入思考和研究如何推动建立健全长效机制。在审计中，认真处理好依法审计和实事求是的关系，甄别一心为公和一心为私的动机，区分先行先试和违纪违规的性质，理清无意过失和明知故犯的问题，努力为担当者担当，为负责者负责，为干事者撑腰，激励干部善于担当、敢于作为，争做区域高质量发展的生力军、突击队。

同时，为进一步落实“三个区分开来”，建议建立纪检、组织、审计等多部门共同责任认定机制，制定统一的细则明确区分标准，以确保责任认定更加客观准确、认定结果更加充分运用。对于审计查出的、适用容错的问题，不做处罚和移送，但应在审计报告中予以反映，并从完善管理的角度提出意见建议，发挥好审计监督建设性作用。

（三）以协作配合为抓手，让监督体系发挥最大合力

构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，还应当站在党和国家监督体系的高度，切实强化审计与纪检、巡察等部门的沟通、协调与配合。

一是“巡察+审计”。与区委巡察在谋划部署、组织实施、成果运用等方面强化协作，在4个项目中同步检查、同步处理，实现了政治巡察和依法审计的“无缝对接”。二是“纪委+审计”。与区纪委监委联合出台关于纪检监察机关与审计机关进一步加强协作配合的实施意见，定期对接疑点线索、研究问题处理，提高监督效能。结合街道经审项目中发现的垃圾清运方面问题，促进区纪委监委在全区组织垃圾清运专项检查。三是“国资+审计”。组织区属国有企业经审培训，统筹内审对涉及调整的21家二三级国有企业主要负责人开展经审，有序开展清产核资，实现“国企内审、国资监管、审计监督、纪律检查”的同步进场、无缝对接，理顺管理层级，推动国企国资监督全覆盖。四是“财政+审计”。与区财政等相关部门积极配合，共同开展三公经费使用情况、津补贴发放情况、专项资金使用情况等方面的监督检查工作，强化资金监管，护好政府的“钱袋子”。

三、提升审计监督能力，促进审计高质量发展

为推进审计高质量发展走在前列，必须认真贯彻省审计厅“五个强审”三年行动计划，结合本局实际，结合区县实际，出台“五个强审”行动方案，在理论学习和实践锻炼中坚持走在前列的高标准、充分激发自身建设的源动力，不断提升审计监督能力，达到强基固本的作用。

（一）以“两统筹”优化资源配置，提升高质量发展的正效能

1. 抓住审计计划源头，科学布局审计项目。在审计项目安排上，积极推动融合式审计。一是做到审计内容的融合，将重大政策措施跟踪审计内容融入同级审项目中，围绕创新名城，安排区级科技创新专项资金审计，围绕污染防治攻坚战，结合环保局经济责任审计项目，关注区污染防治专项资金管理使用情况，围绕中央八项规定精神，在部门预算执行中加大审计力度；二是做到审计项目的融合，综合考虑审计项目内容、目标和审计时限，将不同审计项目融合在一起同步实施。运用融合式审计模式对多个街道开展党政同步经济责任审计及自然资源资产离任审计。

2. 统筹调配审计力量，优化审计项目实施。一是上下联动，积极选派审计骨干参与市审计局统一组织审计项目，配合做好“上审下”工作。二是整合力量，在局内部打破科室界限，根据审计内容合理调配专业人员组成审计组，全力保障好审计项目实施。在外部充分调动内部审计和社会审计力量，购买社会审计服务，缓解人手不足的矛盾。三是技术先行，注重发挥大数据审计的引领和支撑作用，利用财政联网审计系统，采取“数据分析先行、现场取证跟进”的审计模式，通过采集数据、分析比对，及时向审计组提供分析结果和疑点问题线索，统一标准口径，缩短了项目现场审计时间。

3. 抓好审计成果利用，加强审计成果共享。一是不断拓展数字化审计模式的应用领域和范围，深入推进数据综合分析，积极探索数字化审计模式在经济责任审计、专项资金审计等其他类型项目中的运用，强化联网审计成果转化。二是充分运用内审成果。2019年，在经济责任审计中运用了相关单位资产清查专项审计成果，切实提高了审计效率，实现“一果多用”。三是将经济责任审计与区委巡察相结合，创新开展区委党校等部门领导干部经济责任审计，与巡察同步进点、同步审计、资源共享，并对相关问题同步处理。

（二）以“五个强审”强化自身建设，激发高质量发展的原动力

1. 党建作引领，设定审计“正轨道”。始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届四中全会精神，认真落实新时代党的建设总要求，着力解决好审计高质量发展的方向问题。 

一是讲政治重大局。牢牢抓住审计机关首先是政治机关的根本定位，制定党建工作责任清单、明确意识形态工作责任制，为审计事业高质量发展营造风清气正的政治生态。始终把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为根本任务，结合领导领学、支部互学、专题党课、专家送学、教材自学等形式，推动学习新思想向深处走、往实处落。

二是讲纪律重管理。制定党风廉政责任制工作计划，以签订责任状、进行廉政谈话、开展正面引领和反面警示教育、聘请行风监督员等形式，强化廉政建设和外部监督，使得审计干部的作风得到有效提升，敢于担当、攻坚克难、换位思考、为民服务的意识得到增强，切实让廉政建设成为审计高质量发展的“助推器”。 

三是讲党性重交流。积极探索党建活动载体，创新开展四级审计机关支部联学共建，与市局投资处党支部结对共建。依托结对共建，上级审计机关及时主动了解区审计局的工作情况，认真指导区审计局解决审计业务和党建工作中所遇到的难题，使区审计局各项工作实现了质的提升。

    四是讲特色重温暖。在与樱铁村社区的结对共建中，十三年如一日走访慰问困难家庭和困难党员，架起了党和政府密切联系群众的连心桥。坚持“一年一件实事”，坚持以人民为中心，为该社区居民修建活动广场、安装电子显示屏、修缮自行车棚、整修破损道路等，得到社区群众的一致好评。

2. 改革作驱动，激发审计“内动力”。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，改革审计管理体制，组建审计委员会，是深化党和国家机构改革的重要内容，也是加强党对审计工作领导的重要举措。区审计局强化改革创新，着力解决好审计高质量发展的动力问题。

 一是坚持党对审计领导。成立区委审计委员会，建章立制，从顶层设计上解决审计监督的困境，极大地提升了审计监督的地位，保障了审计的独立性和权威性，促进了审计发展。区审计局认真履行区委审计委员会办公室职责，督促各方落实好审计委员会决定事项和工作要求，重大事项均及时向区委审计委员会报告。

 二是优化审计监督职责。承接从发改、财政 、国资部门划转的职能，选优配强领导班子和审计队伍。将内审和整改工作纳入区政府督办事项和区经济社会发展目标考核体系，为督促审计整改落实到位、充分发挥内审作用提供了强有力的支撑。

三是服务机构改革工作。按要求制定涉改部门主要领导干部离任交接工作方案，推进主要领导干部依规进行离任交接，确保离任交接与经费、资产划转无缝衔接。

 3. 质量作主线，写就审计“大文章”。始终牢记审计质量是审计工作的“生命线”，认真落实审计项目和审计组织方式“两统筹”，以全面提升审计业务质量为抓手，牢固树立争先创优意识，全力推进审计工作聚焦有重点有精度，实施审计有强度，把握问题有尺度，反映情况有深度，提出建议有高度，推动问责有力度，使审计工作能力、层次和水平得到全面提升。

 一是制度制定促规范。制定审计项目审理工作办法、审计项目现场管理办法、财政联网审计系统管理办法、审计整改督查管理办法等一系列内部质量管理制度，初步搭建覆盖全过程的审计质量规范体系。选聘资深律师担任常年法律顾问，参与审计重大决策和重要法律事务，确保审计规行矩止。

二是项目谋划抓重点。编制审计项目计划时，严格落实上级要求，统筹好现有审计资源，以争创精品项目为目标，严格控制项目数量，将有限的审计力量用在刀刃上。聚焦上级审计机关部署任务、党委政府交办事项，按要求做好人员保障；在组织部下函委托的基础上，按照分类管理原则，梳理明确经济责任审计对象；通过向相关部门发函调查的方式摸底全区重点项目，有重点地选择政府投资审计对象。

 三是过程管理促提升。现场管理抓质量，全面落实审计项目进点会、周例会、中期碰头会、交换意见会等会议制度，及时解决审计过程中遇到的问题，集体研究审计评价、存在问题的处理处罚等事项，有效规范审计决策行为、防范审计风险、保证审计质量。法制审理强监督，成立法规和审理科，配备专业审理人员，积极开展二次审理工作，严格把控重点环节，促进审计质效提升。

 四是档案评比争优先。每年均组织一次年度审计项目档案质量检查评比活动，由各科科长及科室骨干组成检查小组，从审计方案、审计取证、审计底稿、审计文书、审计程序及审计现场管理办法执行等方面予以评分，检查结果纳入本局年度二级考核评分体系，并择优推荐参选全市优秀审计项目，激励审计干部争创审计精品。

 五是整改督促抓落实。玄武区高度重视审计整改工作，将整改纳入政府督办事项和区经济社会发展目标考核体系，由区政府统一组织督查考核。区审计局加强整改跟踪督查，实施整改挂销号制度，逐步形成“政府主导、人大监督、审计跟踪、部门负责”的长效机制，努力打通审计监督“最后一公里”。2019年，开展审计整改“回头看”专项行动，促进审计整改到位率达99.6%，促进政府和相关部门加强管理。

 4. 科技作引擎，带动审计“加速度”。科技强审是审计服务国家治理的重要途径、推进全覆盖的根本出路和适应形势发展的必然选择。区审计局突出建设和应用两大关键词，坚持向数字化要资源、向信息化要效率。

一是平台筑基，打造全覆盖的助推器。2013年，在市审计局的统一部署、区委区政府的高度重视下，依托区财政局良好的管理基础，区审计局完成财政联网审计系统部署，实现数据获取方式从分散到集中、从手动到自动、从现场到远程的“三个转变”。经过多年的发展，逐步形成数据定期、不定期、协同采集的机制，目前数据范围从建成伊始的7类数据逐步扩展为7方面22类数据，财务账套达到2250个，实现了财政、财务数据采集全覆盖，基本满足财政审计、经济责任审计等项目的数据需求。

 二是重点突破，实现财政审计全覆盖。自2015年以来，区审计局充分发挥平台作用，以同级审为突破口，一改传统“分散式”审计，实践“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式。坚持财政与部门预算协同审计，形成了统筹两类资源、成立三个团队、实施四个统一的创新做法。数据分析攻关成为项目的核心环节，数据采集、数据验证、数据分析、锁定疑点、重点核查的业务流程逐步优化。锁定疑点上，以趋势、占比、金额、差异作为筛选原则，进行逐级汇总，形成疑点汇总表，综合考虑延伸单位的重要性和审计频次，选取延伸单位。

三是创新方法，构建全覆盖方法体系。充分借鉴省市方法体系成果，结合财政审计项目边实施、边开发，从预算、执行、财务、决算四个方面构建方法体系，创新审计方法332个（问题类方法82个）。形成财政及部门预算执行全覆盖审计、存量资金专项审计、非税收入专项审计三个方法体系，获得3项国家软件著作权。实现了对预算收支结构、趋势的对比分析，对预算执行流程的纵向分析，对三公经费的多维度分析，对非税收入、存量资金的专题分析，覆盖预算执行的各个方面，便于审计人员灵活运用、精准审计和综合分析。

5. 人才作薪火，赋能审计“高效率”。坚持以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信，着力打造高素质专业化审计人才队伍，为审计高质量发展提供保障。

一是以人文化建设增强团队凝聚力。重点抓好党的创新理论、法律法规、信息技术等方面的学习，为审计干部掌握正确方法、做到依法审计、快速定位问题等提供助力。为繁荣文化阵地，建设审计文化书屋，定期更新政治、经济、审计、法律等相关书籍，为审计干部开辟业余自学的学习园地。

二是以科学化管理增强工作执行力。制度层面，制定党组议事规则、考勤管理办法、信息考核办法、局二级考核办法等，形成用制度管人管事的良好环境；执行层面，将党建与业务工作融合，将传统审计方式与大数据审计融合，将国家审计与内部审计、社会审计力量融合，在融合中理思路、强本领、提效率、谋成果。

三是以专业化队伍增强审计战斗力。引进专业人才，选优配强审计队伍。积极参加审计署计算机审计中级、省市大数据审计等业务培训，成立大数据分析团队，切实推进审计信息化队伍建设。（南京市玄武区审计局   郑  兴  韦玲霞）