坚持审计项目安排和审计组织方式“两统筹”， 能够在优化审计资源配置的基础上，高效发挥审计监督作用，从而更大程度地实现审计全覆盖。如何从审计思路、方法、内容、成果运用等多方面着手，切实强化统筹力度，并助推审计全覆盖的实现，是审计机关理应思考的问题。

一、实施“两统筹”的主要路径分析

推进审计“两统筹”，可以在项目计划、资源整合、成果转化等方面积极探索统筹途径。

一是项目计划方面。科学制定审计全覆盖工作计划，摸清区域内审计对象底数，对审计对象分类管理。强化项目计划内部统筹，以预算执行、政策跟踪和经济责任等重点项目为干线，其他类型项目为支线，在实施过程中统筹调度、内容互通，通过融合式、嵌入式、“1+N”等模式，构建不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接的工作机制。

二是资源整合方面。大力创新审计组织方式，整合审计人力资源，打破部门疆域，项目组织尝试上下联动，采取“上审下”“交叉审”、上下级联动抽调人员等多种方式，实现审计数据资源在各级审计机关、机关内各部门的共享。注重与社会审计和内部审计协调联动，打造以国家审计为主导、社会审计参与、内部审计补充的“三合一”监督格局。

三是成果转化方面。以加大审计成果转化为目标，建立互通共享的审计整改信息库，实现审计成果动态管理和共享，对尚未整改到位的问题进行攻关，着力从制度层面解决，推动从源头上整改，为审计“两统筹”注入长远动力。

二、当前财政审计“两统筹”存在的主要不足

财政审计是审计机关的“看家本领”，也是践行审计“两统筹”的重要主体，从地方审计机关的实际操作看，我们认为当前财政审计“两统筹”仍存在以下不足。

一是思维固化创新欠缺。往往把财政审计理解为狭义的本级预算执行审计，对部门预算审计的统筹力度不够，同时对下级财政的延伸力度也不够，审计报告中对预算执行全貌的分析、揭示力度有待加强。

    二是项目安排还需优化。主要体现在财政专项资金的项目安排上，尚未形成行之有效的项目生成机制，有时较为倚重经验判断，项目安排有一定随意性。

虽然近4年基本实现对重点专项资金的全覆盖，但还有旅游服务、文化体育、信息化建设、科技等专项资金未单独立项；另一方面，部分重点专项资金虽安排了审计，但频次相对低，审计成果不突出；部分未单独立项的专项资金虽结合部门预算有所关注，但大多仅关注专项资金在部门一级的预算执行，对资金后续使用和绩效都缺乏关注，深度上存在欠缺。

    三是职责履行仍有缺位。审计法第十六条规定，审计机关对下级政府预算执行情况和决算进行审计监督。但近年来因审计力量不足等因素，“上审下”项目一直未曾开展。

    四是部门联动有待加强。审计实施中，各业务部门、上下级机关、审计机关与内部审计机构的协调联动较少，对下指导的主动性、积极性不强。

    结合对上述问题的思考，我们提出未来实现财政审计“两统筹”的思路如下。

三、对财政审计“两统筹”实现路径的思考

（一）选好专项资金，实现轮审目标。

按照中央审计委员会办公室《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》和《江苏省审计厅关于推进审计项目审计组织方式“两统筹”实施意见》，审计机关应当对本级政府及其一级预算单位每年审计（因每年要向人大报告），对其他审计对象一般5年轮审一遍。按照这一总体要求，我们对市级财政专项资金如何更好轮审进行了思考。

兹以某市级政府专项资金为例。目前该市政府专项资金分为产业扶持、基本民生、公共服务、公共投资等四大类，2019年度预算安排金额分别为31867万元、42691万元、152092万元、5698万元。鉴于上述大类是整合之后的结果，其中的专项资金仍较为分散，因此在安排轮审计划时，按照下一级细分为22类专项资金考虑较为合理，如下表。

对这

22类专项资金分层，发现：

    ①预算金额3000万元以下的：共6类，合计预算金额11802万元，占市级专项资金预算总规模的5%；

②预算金额5000万元上下的：共8类，合计预算金额44746万元，占市级专项资金预算总规模的19%；

③预算金额1亿至2亿元上下的：共7类，合计预算金额92854万元，占市级专项资金预算总规模的40%；

④预算金额大于8亿元的：共1类，合计预算金额82946万元（因体量过大，涉及部门过多，不宜作为单独立项，可大致拆分为4个细类，如表所示），占市级专项资金预算总规模的36%。

根据重要性排序，可进一步归为三类：

    A类：预算金额1亿至2亿元上下的，共11类（含城市运营专项拆分的4类），其中，保障房专项资金上级每年统一组织审计，除此之外共有10类，资金总量接近市级专项资金总盘子的80%，应作为审计重点。审计频次相应要提高，建议每3年轮审一次，每年自主安排3-4个左右项目。

B类：预算金额5000万元上下的，共8类，资金总量约占总盘子的20%，单项资金较大，重要程度较高。建议每5年轮审一次，每年自主安排1-2个项目，以此类推。

    C类：预算金额3000万元以下的，共7类，资金总量占总盘子的5%，单项平均不到1%，因体量小，单独立项的效果期望值不明显，建议结合财政、部门预算审计同步关注。但其中人大和政府关注度较高的个别专项，如扶贫资金等，也应考虑单独立项审计。

综上所述：不考虑上级统一组织审计，每年可单独立项5个左右专项资金审计项目，数量与前几年基本相同，但因更突出了重点专项资金，资金覆盖面就比往年增大，同时也可实现3-5年轮审一遍的目标。同时，在分年度安排项目时，仍需结合财政后续可能的整合方向随时动态调整。在实现一个周期内专项资金审计全覆盖的基础上，对某一年度没有单独立项的专项资金，财政预算执行审计也需在面上予以关注，选择重点延伸，形成一种双重全覆盖的机制。

（二）加强协调对接，发挥审计合力。

在选定每年专项资金审计项目的基础上，要重点考虑专项资金审计与财政审计如何更好实现点面结合。可尝试各专项审计组统一进点，统一制定，并下发资料清单、表格等，不仅可以提高工作效率，减轻被审计单位负担，也能让审计项目定性标准、数据口径一致，方便最终汇总同级审结果报告。在提高财政一级工作效率的同时，专项资金审计重点要向资金拨付下游迁移，深入各个用款单位查实取证，有助于发现更深层次的问题，提升报告深度。

（三）统筹跟踪审计，提高政策站位。

除了加强与专项资金审计的统筹力度外，要重点统筹财政审计与政府隐性债务化解跟踪审计，力争实现成果共享，解决项目时间交叉重叠的矛盾。如在同级审中，重点关注年度化债计划的落实情况，把未落实计划作为问题揭示；关注有无包装经营性项目虚假化债、在隐性债务压降的同时，经营性债务大幅上升的情况，并作为重要情况提交专报；关注市财政下达的化债专项资金与各平台公司支出的进度配比，核查有无闲置、挪用现象。

（四）加强数据应用，力求手段创新。

加强大数据技术在财政审计中的应用，建立完善财政审计大数据平台，重点是完备现有的审计方法库、SQL查询语句库。基于财政预算执行、国库集中支付的数据分析，实践总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实的审计模式，力争反映一些全市部门预算整体性的问题。还可安排1名计算机审计专业人员协助财政审计实施，对审计中提出的技术需求进行技术攻关。

（五）统筹全市力量，深化对下指导。

审计中，还做好辖市区审计力量的统筹，可选择部分重点专项资金，统一制作表格和数据，由下级机关进行延伸核查，汇总两级财政预算执行中的问题，丰富审计报告内容。此外还考虑吸纳县区审计力量一同参与财政审计。还可与下级机关的本级预算执行审计结合，融合开展下级政府决算审计。

 四、借助“两统筹”不断拓展财政审计深度

通过“两统筹”，不仅可以提高审计实施的效率，也可以扩大审计监督的广度，实现“一花多果”“一果多用”。因此要将拓展财政审计的深度和广度作为重要目标，对现有监督的薄弱环节进行补强。结合今后的财政审计工作，我们认为应该从以下几方面着手：

一是加大对非税收入和政府性基金收入的关注。近年审计中对财政收入仅关注总体情况，除收入上缴国库不及时外，较少有问题反映。今后应结合与部门审计的统筹，考虑将非税收入情况作为一个突破口，选择部分执收单位延伸，关注有无设立收入过渡户、截留或坐支收入、未应收尽收、收入征管流程不规范等问题，同时关注减税降费政策落实，结合即将实施的税收和非税收入征管审计，考虑成果共享的问题。

二是加强对财政支出绩效的关注。绩效审计是一个长期性工作，需要逐步探索，不可能一蹴而就。以往针对某专项资金建立评价指标体系、综合赋分的方法主观性较强，且与财政部门的绩效评价方法雷同，独立性不强，说服力也不够。可结合与专项资金审计的统筹，选取一些切入点以小见大，通过部分可量化的客观指标，分析财政资金投入产出的对比，直击财政支出是否有无绩效低下等问题。

三是做好对财政支出结构的分析。通过审计“两统筹”，在全面掌握本级预算安排和执行情况的基础上，应当反过来思考财政支出结构如何进一步优化。如重点关注某项专项资金、某部门有无历年执行率偏低的问题，对此深挖原因；对于长期执行率低下的专项资金，建议财政部门减少预算安排金额，集中财力办大事。针对某些部门履查履犯的挤占专项资金弥补公用经费缺口的问题，进行深度分析，关注基本支出定额是否合理，思考如何从预算管理机制上改进。

四是借助大数据技术加强对财政审计合规性的审计。通过与大数据审计的统筹，运用国库集中支付大数据，通过语句设计与筛选识别，发现部门预算执行方面的共性问题，关注支出对象的合规性，如政府采购中未定点采购相关服务等。在发现问题的基础上，思考能否通过国库集中支付系统功能设置，保障财政支出的合规性。