摘 要：政府决算草案审计是各级审计机关对本级财政部门编制的政府决算草案在报政府批准前进行审查和发表意见的审计行为，是财政审计的发展新趋势。

关键词：决算草案  审计

审计署在“十二五”审计工作发展规划中首次提出了在2012年底建立决算草案审计制度。2014年十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了新预算法的修改决定，新预算法进一步完善了对决算的监督，明确规定中央决算和县级以上地方政府决算草案要经审计后提请常委会审查和批准。因此，开展决算草案审计已成为当前和今后一段时间内审计机关的一项重要工作，需要审计机关及审计人员在实践中积极探索，不断深化，稳步推进。

一、决算草案审计的概念

政府决算草案审计是各级审计机关对本级财政部门编制的政府决算草案在报政府批准前进行审查和发表意见的审计行为，是财政审计的发展新趋势。主要以财政决算报表为基础，通过对构成政府财政决算报表各个项目内容的检查评价政府决算草案的真实性和完整性，从总体上发表审计意见，同时对相关预算执行活动的合法性和效益性做出评价。

政府决算与决算草案既有区别又有联系。新预算法第七十四条规定：“决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制”，可见，决算草案是指各级政府、部门和单位编制的，尚未经人大批准的预算执行结果性文件。预算法第七十七条规定，各级财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，提请人大常委会审批。由此看出，各级政府财政部门编制的决算草案经人大常委会审批后，成为了具有法律效力的政府决算。

二、政府决算与决算草案审计实践的历史

我国审计机关恢复成立之初，就着手开展政府决算审计。根据相关法律制度对政府决算的不同规定，以及政府决算审计在不同阶段的鲜明特点， 审计机关开展政府决算审计主要分为以下三个阶段。

第一阶段，政府决算审计探索阶段（1984年审计机关恢复成立至1993）。这一阶段主要开展了上级审计机关对下级政府决算的审计。这一时期，决算和决算草案概念未严格区分。如1984年财政部《关于1983年国家决算和1984年国家预算草案的报告》是未经人大审批的报告，属于决算“草案”报告，而当时文件名称为“决算报告”。这一时期开展的决算审计，实质上是对决算草案的审计。这一阶段，由于政府决算领域的法律授权不明确，决算审计带有一定的探索性和开拓性，涉及的领域和内容仅停留在真实性和合规性方面。

第二阶段，政府决算开展“同级审”和“上审下”制度的确立阶段（1994年至2010年）。1994年《中华人民共和国审计法》规定，审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。这一阶段，依据有关法律法规，审计机关开展了对同级政府部门的决算审计和对下级政府的决算审计。2000年，审计署根据全国人大财经委《关于1999年中央决算的审查报告》，开始开展决算草案审签，即对部门决算草案审计后，由审计长签发的决算审签制度。财政部据以调整后汇总为中央决算草案，再上报国务院和全国人大常委会，这是政府决算审计探索出的新做法，极大促进了审计结果的运用。

第三阶段，同级政府决算审计探索、发展阶段（2011年至今）。2011年以来，按照国务院统一部署，审计署加大力度探索对中央决算的审计。这里的决算，尤其强调是对决算草案的审计，以供国务院审定中央决算草案时参考。2011年， 审计工作报告首次对社会公众披露了中央决算草案在编制、核算方面的问题，开创了同级决算草案审计的先例，为同级决算草案审计写人预算法提供了实践基础。经过几年探索，2014年同级决算草案审计终于正式写入新预算法。目前政府决算审计形成了以政府、部门、单位为对象的三个层次， 呈现同级审、上审下两个维度的政府决算审计全面覆盖的良好局面。

三、决算草案审计与预算执行审计的关系

决算草案审计与预算执行审计都是以相关的财务会计资料为载体，对政府的财政财务收支活动真实、合法和效益性进行的检查，二者在检查执行国家政策法规情况、分析与预算的差异情况、评价财政资金的使用效益方面有许多相同之处，可以说对预算资金的批复、拨付、管理、使用效益方面的检查内容大部分是重合的。因此二者在查处重大违法违规问题，维护财经秩序；推动预算公开和财政管理的规范化；促进提高预算执行效果和财政资金使用效率；促进将所有政府收支纳入预算管理，推动建立完整协调的政府预算体系上目标是统一的。但二者在审计的内容和方法等方面还有所不同，主要表现在以下几方面：

　　一是审计的依据不同。预算执行审计是依据审计法的要求，由各级审计机关在本级政府行政首长的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级政府和人大分别报送审计结果报告和审计工作报告；政府决算草案审计试点是根据温总理的指示开展的，旨在为各级政府审查决算草案提供依据，目前还没有上升到法律层面。

　　二是审计的范围不同。政府决算草案审计是以预算执行审计为基础的，是对预算执行审计的延伸，其范围比预算执行审计要广，是对构成政府全部收支活动是否全部纳入政府决算草案报表进行检查，除财政一般预算收支外，还包括政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支、预算外财政专户收支和社会保障预算收支的内容。

　　三是审计的内容不同。预算执行审计是以人大批准的预算为基础，重点检查预算执行过程中预算资金的批复、拨付、管理、使用和效益情况；而决算草案审计还应包括年终财政财务收支清理情况、预算收支平衡情况、上下级财政结算情况及部门决算草案涉及到的有关情况。

　　四是审计的方法不同。预算执行审计大都采用顺查法，一般从人大批准的预算入手，检查各项预算资金的批复、拨付、管理、使用等方面。政府决算草案审计大都采用逆查法，一般从构成决算报表的各项目内容开始，反观这些的内容的真实性、完整性。

　　五是审计结果的运用不同。预算执行审计是为人大监督政府预算执行情况提供依据，而政府决算草案试点审计主要是为政府审查财政决算草案提供实质性的参考意见。对影响决算真实性、完整性的问题，审计机关可以向政府建议财政部门对决算草案予以调整，从而保障政府向人大提交的政府决算草案真实、准确、完整。

四、新预算法下如何做好决算草案审计

在新预算法执行及现行的审计制度下，开展好政府决算草案审计工作，还需要开拓思路，抓住重点，做好以下几方面工作：

（一）在审计外部环境上要取得政府和人大的支持

财政审计从传统的“上审下”、到“同级审”与“上审下”并存，每一次审计内容的重大变化调整都离不开政府和人大的重视与支持。今年对政府决算草案的审计试点是对以往审计内容的又一次突破，创立良好的外部环境对审计工作的顺利实施与审计目标的实现至关重要。

　一是要取得政府的重视和支持。只有各级政府重视，才能促进有关部门密切配合审计工作，也才能使审计的结果能够得到合理运用，在政府的重视支持下，涉及对决算草案的调整才能顺利进行。

二是要取得人大的信任和支持。各级人大常委会每年都要审议本级政府决算草案，只有审议通过才能成为法定决算。因此，审计机关要本着为政府负责的态度，与人大经常沟通联系，了解人大在审查政府决算草案时的关注点，以便在开展政府决算草案审计时予以重点关注，从而保证经过审计的政府决算草案能够顺利通过人大的审批。

（二）在审计组织上要搞好两个结合

一是要与预算执行审计相结合。由于政府决算草案审计是对预算执行审计的延伸，二者在有些审计内容上相同，因此，审计机关在开展政府决算草案审计时应结合对财政、税务以及有关部门的预算执行审计同时组织进行，通过一次进点、取得两项成果，达到事半功倍的效果。

二是要与部门决算草案审计相结合。我国目前存在着政府财政总决算与部门决算两套体系，这两套体系相互独立，但也有一定的内在联系，在部门决算中涉及到与财政有缴拨款的资金应在财政总决算中有所体现，部门决算中其他来源的资金在总决算中没有体现。因此在开展政府决算草案审计中最好结合部门决算草案审计，对部门中存在的应缴未缴财政资金、违规使用财政资金的问题除对部门决算草案有影响外，也影响财政总决算的真实性、完整性，对这方面的问题可以纳进政府决算草案审计报告。

（三）在审计方式方法上要突出两个关注点

一是要关注总体。由于审计机关要对政府决算草案总体发表意见，与对某个问题的合规合法性审查有所不同，要求审计人员的视角应关注重点科目、专项资金、投资项目的总体情况，对其报表数据真实性、收支活动合法性、资金使用效益性进行总体评价。

二是要关注差异。通过分析政府预算与部门预算、部门预算与部门决算草案、政府预算与政府决算草案的差异，揭露预算编制的不完整，促进提高部门年初预算的到位率，促进包括财政一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的完整的政府预算体系的建立和完善。

参考文献：

[1] 杨乐、龙小燕、刘西友. 预算法修订背景下开展政府决算审计的思考. 财政研究2015(4)84-87.

[2] 武俊立. 关于开展部门决算草案审计工作若干问题的思考. 审计理论与实践2003（12）54.

[3] 高玉红. 关于政府决算草案审计的思考.2011(8).

（本文参与全省同级财政决算草案审计专题研讨会）