2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》，提出了审计全覆盖的目标要求，要求对公共资金、国有资产、国有资源以及领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计全覆盖对审计机关提出了更高的要求，在审计资源没有大幅增加的情况下，审计全覆盖的要求加剧了审计资源与审计任务之间的矛盾，因此必须改进审计管理、提高审计效率，而科学的建立和使用审计简易程序正是提高审计效率的一种重要手段。

一、审计简易程序概述

简易程序是相对普通程序而言，简化了一些流程和步骤的程序。在行政执法、司法诉讼中，都存在简易程序。简易程序一般用于标的小、事实清楚、证据充分的案件中，大大节约了国家资源，提高了效率，同时也确保了国家公信力。

在我国，国家审计属于一种行政执法行为，是一项耗费国家经济资源的监督活动。国家为了保证和支持审计机关依法履行监督职能，投入了大量的人力、物力、财力。从经济学角度来讲，随着审计投入的增加，相应的审计成果也会增加，但其边际收益是递减的。同时，审计资源和审计任务量之间的矛盾是客观存在的，如果要为每一个审计项目提供充分、谨慎的程序保障，那么一定会有许多其他的被审计单位得不到有效的监督。即使在高度重视审计工作的背景下，审计资源的投入和增长也是有限制的，不可能无限地增加，企图通过增加国家对审计机关的审计资源的投入来解决审计任务繁重的问题，是不现实的，所以通过成本结构的优化配置达到效益最大化，即由国家来设计科学合理的审计程序是较为可行的一条路径。

具体到审计实践中，被审计单位性质不同，业务类型各异，经济活动复杂程序不一，资金规模有较大差异，这就使我们可以根据被审计单位及审计项目的特点进行分类，适用不同的审计程序和审计方法。因此，不能只套用一种程序模式而忽视被审单位及项目之间的差异性，而应采取多种解决问题的方法去解决不同类型的审计项目的审计程序问题。简易程序和普通程序的并行，正好符合这一要求、有针对性地选择不同程序去解决问题。

在市场经济条件下，简易程序也符合效益原则。市场经济是法治经济，也是效率经济，它需在法律的引导下合理地利用有限的资源，产生最大的经济效益和社会效益。一种审计程序越是有利于社会整体资源配置的高效率，那么这种程序的效益就越高，简易程序正是为了回应时代的要求，围绕效益问题使资源分配达到效益最大化，使之充分发挥它的功能和作用。

审计建议程序也符合程序正义的要求。依照程序正义理念，任何程序都应当具有公正价值。程序的简化并不意味着程序的虚无。简易审计程序是一种审计程序，具有正当程序的一般要件。简易程序虽然舍弃了某些程序要件，但它对程序理性原则、被审计单位参与原则、审计人员中立原则所要求的一般要件的坚持，表明简易程序并不等于随意程序，也并非不遵守任何程序，简易程序实际上是在不损害程序正义的基础上再充分考虑到程序的经济性，简化的环节与程序是其适用审计项目中必要与合理的省略，这些省略与简化都不至于损害程序的正义，仍然符合正当程序理念的根本所在，能够保障程序的正义。

二、审计建议程序的必要性

在审计全覆盖的要求下，审计资源与审计工作量之间的矛盾是客观存在的，相当的审计资源是在审计程序中耗费的。但是，不论是《审计法》还是《审计法实施条例》，抑或《国家审计准则》，都没有对简易程序进行规定，仅规定了一种程序，也就是说，对于国家审计而言，只有普通程序而没有简易程序。审计作为一种监督行为，目的是制约权力，审计程序的制定也明显带有这种权力制约的文化特征。当前的审计程序对外保障了被审计单位和被审计个人的合法权利，例如通知书提前送达，报告征求意见，给予行政救济权利等，对内则反映了审计分工负责、内部制约，例如方案审批、审计底稿三级复核、会议纪要记录各类情况等。

总体而言，当前的审计程序是比较科学合理的。特别是对于大中型审计项目，通过分工和制约，既能提高审计效果，又能降低审计风险。但是，对于人员较少的基层审计机关实施的小型审计项目来说，当前的审计程序显得较为繁琐。

首先，审计文书的种类过多，耗费工作量较大。从审计实践来看，审计中各类文书的制作需要耗费大量的工作量，审计项目越小，现场审计所占工作量越小，文书工作所占比重越大。根据当前的审计程序，一个完整的审计项目，从审计方案、审计通知书、审计取证单、底稿等到最终的审计报告，加上各类会议纪要，大约有三四十种文书，这些文书的制作需要耗费了审计人员大量的时间和精力，消耗大量的审计资源。在《江苏省审计厅审计现场管理办法（试行）》施行后，又增加了时限表、任务表、任务完成表等多个表格文书，在很大程度上增加了工作量。

其次，审计复核的层级过多，规定的会议过多，事实上难以做到。根据国家审计准则，审计底稿需要进行三级复核，需要召开审计组讨论会、业务部门复核会、审计业务会议等会议，根据《江苏省审计厅审计现场管理办法（试行）》还要召开周例会、审计过半会议、撤点前会议等，会议都必须记录相关会议纪要或文书。这种管理模式对于人数本来就很少的小型审计项目显得相当累赘。

许多基层审计机关，人员较少，部分被审计单位规模较小，有些单位经济活动量很小，有的甚至一年就几本凭证，一个审计项目现场审计时间就几个工作日，对于如此的小型审计项目，适用普通的审计程序如同杀鸡用牛刀。强行适用普通程序的结果是，审计人员在审计档案中弄虚作假，没有开过的会编写会议纪要，没有复核的互相形式上复核签字，既没有起到审计程序设想的分权制约的效果，又大大浪费了审计资源。

因此，简化部分审计程序，使之适用于小型审计项目，可以在不损害审计效果的基础上节约审计资源，提高审计效率，对于解决全覆盖要求下缓解审计资源与审计工作量之间的矛盾有着积极的意义。

三、审计简易程序设想

从审计程序的主要内容来看，考虑到对外程序涉及到被审计单位的权利保障，不能随意简化，简易程序的设置应该主要从内部环节进行简化。

第一，要建立普通程序和简易程序的选择界限。适用哪种程序，主要应当根据被审计单位的具体情况确定，可以从单位收支规模、资产规模、下属单位的多少等方面进行量化规范，具体数量的多少可以根据以往的审计情况以及本地区经济发展水平进行确定。此外，对于被审计单位的业务复杂程度也可以作为一个参考因素，对于被审计单位近年来发生过严重违纪违规案件的，则一律不能适用简易程序。总的来说，对于基层审计机关而言，适用简易程序的审计项目在总项目数量中占比应当适当，太高则容易使普通程序被架空，太低则可能使简易程序失去意义。参考民事司法案件中，简易程序约占基层审理的民事案件的70%，在审计工作中，基层审计机关适用简易程序的项目占比在30%~50%较为合理。

第二，要精简内部文书和程序，实现简化目的。当前审计程序中的许多文书存在可以精简和合并的情况。例如，被审计单位的承诺书，对被审计单位没有实际的意义，提供真实的资料是法律赋予的义务，如果被审计单位提供虚假资料，那么可以依法追究，要求被审计单位写下一纸承诺，除了心理约束外，没有实际约束力。再如，审计组讨论会议、业务部门复核会议和审计业务会议，在小型审计项目中可以合并一次召开，制作一个文书。对于现场管理办法规定的任务分解表、任务完成表、查出问题清单等多个表都可以省略，在小型审计项目中，可能现场审计才花了三五天，而制作这些表格就需要两天，而这些表格对于小型项目的现场管理意义十分有限。此外，某些审计业务文书，如审计通知书等，比较简单、格式比较统一，审计机关尽可能按适用简易审计程序的各类项目需要，设计制作统一的、格式化的、填写式的业务文书，供主审填载之用，不需每一份都另行制作打印，可以有效地提高工作效率。

第三，要建立简易程序和普通程序的转化程序。对于简易程序执行过程中，发现被审计单位存在一些情况，不适宜继续适用简易程序的，应当转回普通程序。不适宜继续适用简易程序的情况主要包括：第一，审计过程中发现被审计对象严重违纪违规问题需作出审计处理、处罚的；第二，审计过程中发现被审计单位人员有廉洁自律方面问题的；第三，审计过程中接到群众举报线索，审计人员分析后认为需要进一步核实的；第四，其他不应当或者不适宜适用简易程序的情形，是指不符合适用简易程序范围的情况，在审计前没有发现，在审计中发现了的。对于简易程序转为普通程序的，要做好文书之间的衔接工作，避免疏漏。

审计全覆盖是新时期党和政府交给审计部门的重要任务，执行审计简易程序是节约审计资源，提高审计效率的重要措施，如果能够合理的制定和执行审计简易程序，必定能在不损害审计公信力和威慑力的情况下提升审计效果。（常州市审计局 韩江波）