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大数据视野下的行政事业审计手段创新刍议
发布日期:2018-11-09 浏览数: 来源:常州市审计局 字号:〖

近年来,国家逐年加大对大数据审计工作的推动力度,出台系列意见要求探索在审计实践中运用大数据技术的途径,提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力,逐步构建国家审计数据系统和数字化审计平台。审计部门作为经济运行的综合性监督部门,和数据有着天然的联系,因此更要保持对社会经济数据的灵敏触感,并深度挖掘、充分运用所拥有的数据。这是在大数据时代背景下,审计服务国家治理的内在要求和必然选择。

行政事业审计是国家审计的重要组成部分,能够有效促进行政事业单位财政、财务收支行为的日趋规范,为保障政府宏观经济调控发挥重要作用。然而行政事业审计目前所面临的环境并不乐观,从外部环境看,被审计的行政事业单位大多具备权力大、政策性强、信息化水平高的特点,财政审计大格局理念的提出又对行政事业审计提出了新的要求。从内部环境看,行政事业审计自身也存在认识不到位、监督缺位以及审计人员素质不适应等问题。

机遇与挑战并存,在大数据时代,行政事业审计必须积极依托技术创新,尽快探索创建起基于大数据关联分析的预算执行联动审计模式,通过加强审计云平台建设,完善审计数据资源,组建数据分析专业队伍,运用领先的数据分析技术,大幅度提升预算执行审计海量数据的分析效率,着力形成对行政事业单位审计的全覆盖、智慧化、一盘棋的审计新格局。

一、积极转变对行政事业审计的定位认识

随着财政经济体制改革的不断深入和行政事业单位会计管理方式的转变,行政事业审计的领域、对象发生了很大的变化。如何适应新形势?重新认识和定位行政事业审计,值得深刻思考。

1.从单一行政事业审计向财政审计大格局观念的转变。财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容,以财政管理审计为核心,以政府预算为纽带,统筹审计资源,有效整合审计计划,有机结合不同审计类型,从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。这一理念要求我们一是从关注一般预算资金向全方位关注财政性资金转变;二是从财政收入和支出审计并重向以财政支出审计为主转变;三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变;四是从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的问题转变,这些都对审计监督提出了更高的要求。作为财政收支审计的重要组成部分,行政事业审计必须要实现从以往单纯的机关财务审计向财政审计大格局观念的转变,要不断推动审计理念、审计内容、审计管理、审计组织和审计方法的创新,坚持将预算执行审计与专项审计调查、效益审计、经济责任审计相结合,不断增强审计工作的推动力。

2.从单个单位审计向综合事项审计观念的转变。以往的行政事业审计大多以各单位为对象,这样的组织方式必然存在覆盖面窄,效率低下,审计成果难以形成合力的问题。而综合事项审计通过以事项为审计对象,对涉及该事项的一系列单位开展广泛审计调查,不仅具有针对性强、覆盖面广、工作方式灵活的优势,在审计成果的利用上也可以为宏观经济决策提供更充分的依据。因此要实现从单位审计向综合事项审计观念的转变,一是在审计范围上,要将全部政府性资金纳入审计范围,不断加大延伸审计力度,通过审计内容、对象的完整、系统性来把握审计的整体性。二是在审计实施中,根据单位性质的特点和资金规模,对某一类资金或某一系统实施板块审计,从而全面系统反映资金的规模情况、效益情况及政策落实情况,以形成具有综合性、前瞻性的审计分析成果。三是在审计成果发挥上,从追求单个项目效应向追求综合效应转变,加大对同类问题、同类单位审计成果的整合力度,通过将分散在多个项目零散审计信息进行整合,综合分析提炼出能够反映宏观性、普遍性、倾向性、全局性的问题,寻找从源头上和根本上解决这些问题的意见和建议。

二、准确把握新时代行政事业审计的重点

行政事业审计的对象是行政事业单位及它们所管理的各类专项资金、非税收入的收缴使用,是财政收支审计的一个重要组成部分,也是国家审计永恒的主题,要自觉把行政事业审计纳入到财政收支审计的范畴,用“火眼金睛”看好国家钱财,确保公共资金节约、合理、有效使用,推进宏观调控政策落实和制度完善,为持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正提供有力保障。要按照新时代新形势及《审计法》对行政事业审计的新定位新要求,准确把握以下重点领域。

1.财政资金运行审计。要在预算执行审计的基础上对财政资金的实时跟踪和全程监控,关注部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购各项改革的效果,揭示影响改革进程的阻力和障碍;关注财政预算的完整性、科学性、公开性,关注财政支出安排是否与地方的经济发展水平相适应,支出结构是否有效解决了“越位”与“缺位”的矛盾;关注预算编制是否注重了财政公共支出的结构调整和优化。就预算管理的热点、难点问题及如何提高预算执行质量和绩效提出针对性建议。

2.民生工程资金审计。行政事业审计要高度关注民生项目和资金,把教育医疗卫生、农林水、保障性安居工程建设等涉及民生专项资金的绩效审计当作每年的必修课。要关注民生政策落实情况,关注资金使用是否节约、是否按规定使用,有无滞留、挤占挪用问题;关注管理是否从严、目标是否实现,有无决策失误造成损失浪费问题。从审查项目立项决策的科学性、实用性、经济性入手,与相关指标对比分析,审查各专项资金所带来的社会效益和经济效益,是否达到了预期的效果等情况。重点揭露和纠正惠民资金使用中存在的挤占挪用、截留坐支、损失浪费等影响资金管理的问题,以加强和完善百姓生命保障线资金的管理为目的,在更高的层次上发挥审计监督作用。

3.政府行政效能审计。行政成本和行政效能已成为社会关注的热点问题,特别是公款吃喝、公款旅游、违规购用公车、收送礼品礼金“三公一金”问题更是多年来影响政府形象的老大难问题。因此,以行政机关和事业单位为主要审计对象的行政事业审计应紧紧围绕建设效能型政府和公共财政改革的需要,从各个部门内部控制的健全性和有效性入手,开展以行政成本为核心的绩效审计。从促进预算单位公用经费管理规范化、制度化、科学化出发,积极探索降低政府行政成本的作法,建立行政事业单位降低行政成本的绩效考核评价体系,对行政成本跟踪问效进行绩效考核。完善党政机关公务费、接待费等定额标准,促使财政部门预算指标“细化”、预算核定“硬化”、年度决算“刚”性。真正发挥审计在解决政府部门提高行政效率和降低行政成本方面的建设性作用。

4.国有资产管理审计。由于长期以来行政事业单位资产监管的相对缺失,我国现行的行政事业单位国有资产管理中的矛盾和弊端突出:基础管理工作薄弱,家底不清;资产配置不公平,处置随意,效率低下,各环节都有资产流失隐患。审计就要着力关注行政事业单位国有资产运行绩效,通过专项审计调查揭露行政事业国有资产管理中的问题,并有针对性地提出建设性意见,对于促进行政事业单位国有资产的监管体系的构建,提高国有资产的使用效率,促使行政事业单位国有资产管理的规范化、科学化具有重要的推动作用。

5.经济责任审计。行政事业单位的领导干部掌握着国家的诸多公共权力,且具有资金分配、公共资源分配、项目审批权。审计机关可以通过领导干部所在单位(部门)和其他相关单位的财政财务收支审计,对领导干部任期内的经济指标完成情况、重大决策情况、执行国家的财经法规情况以及个人遵守廉政纪律情况等方面做出客观公正地评价,促使领导干部自觉增强法制观念和法律意识,学会运用法律手段领导经济工作、管理社会事务,规范自己的行政行为,引导领导干部依法用权、依法行政。

三、对常州依托“大数据”推进审计信息化的思考建议

近年来,常州市审计局结合该市实际,提出集聚“大数据”,不断增创信息化审计新优势,加强审计数据资源建设和利用,在原有平台上完善社保、公积金数据库,集中近三年来所有被审计单位的财务与业务数据;对接省厅数字式分析平台和地税联网审计系统,集中管理全市地税审计数据。充分利用开展各类专业审计、信息系统审计和专项审计调查等机会,广泛收集交通、房管、国土资源、民政、卫生、公安、计生等部门的重要业务数据。探索市、辖市区共建方式,推进县级社保基金联网审计,集中管理县级社保数据。另外,该局还建成一个集资料查询、数据交互、动态管理等功能于一体的经济责任审计信息管理系统,着力推动以大数据为核心的审计信息化建设。

1.搭建审计大数据库,推进审计联网“全覆盖”。一是加强技术研发,创建审计云平台。运用大数据思维和技术,对原有的集中式架构,升级改造为分布式架构,形成大数据并行计算处理的硬件基础,建议再经过实地调研、专家论证,在审计领域率先引入国内大数据技术中最主流、最实用的Hadoop技术,以便支持对海量数据的高效分析,以及实现对包含非结构化数据在内的多样化数据进行关联分析,搭建起集存储、加工、运算三位一体的审计云平台,从而实现行政事业单位的预算执行全口径分析、上下联动审计。二是加大数据采集,共享审计数据。通过联网审计、单独获取、项目采集等方式,将财政、社保、地税、公积金、投资、工商等联网审计行业数据以及分散在各业务处室的各行政事业单位历年来的财务、业务数据全面归集到审计数据中心,集中存储各条线审计项目的电子数据,达到行政事业审计数据集中存储、统一管理、共享使用,从而大幅提升计算机审计和联网审计的覆盖面。三是深化数据整合,丰富数据资源。打破以往仅仅关注结构化数据的模式,加快建立起定期向市财政局和各辖市区政府采集财政收支等相关电子数据机制,将重要的半结构化、非结构化数据,如财政部门发布的指标文件、民政部门的低保资料、专项资金的发放文件等电子版文档等,都纳入数据采集范围,实现统一存储与独立访问设置。

2.强化数据分析运用,加速审计分析“智慧化”。在行政事业单位审计中,要注重通过强化数据分析运用,以便有效解决当前大数据环境下审计面临数据采集难、数据管理难、有效运用数据更难的“三难”问题,推动由局部分割、单兵作战向资源整合、兵团作战的财政审计模式的转变,从而真正实现“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的智慧化审计分析。一是构建审计模型,提升海量数据分析效率。以审计数据中心为基础构建审计对象数据库,加快建设重要行业联网审计模型,搭建数据分析模型和辅助分析模型,比如可将财政预算管理、国库集中支付管理、非税收入管理等有关领域的审计事项作为关注重点,采取大数据的关联分析来发现疑点,通过分散核查来深度分析,提升海量数据分析效率。二是转换非结构化数据,提升数据关联分析效果。对于以往涉及较少的公文、网页和以文本形式描述的摘要备注信息等半结构化、非结构化数据,建议通过自然语言处理与大数据架构结合的方法,可有效实现对非结构化数据的存储、处理、信息提取和审计分析。比如,将财政部门下达的各项资金发放的指标文件进行分析,获取其中的指标文号、发文时间、资金发放对象、资金金额、列支科目等信息,将非结构化数据转换为结构化数据,将之与其他结构化数据进行关联分析,核查资金指标下达与实际支付的情况。三是运用大数据分析技术,积极提升问题挖掘层次。创建预算执行审计关联分析模型库,实现市、辖市区两级数据之间,财政资金与社保、税务、工商、公积金等各行业数据之间,结构化数据与非结构化、半结构化数据之间等三大数据关联。比如可将财政数据中的财政供养人员信息与工商登记信息进行关联分析,从中发现公职人员违纪违规投资办企业情况,同时结合财政支付凭证数据,深入核查利益输送等问题。

3.积极推广创新模式,下好联动审计“先手棋”。一是在审计广度上,推动对财政资金总体绩效情况和对普遍性、倾向性问题的集中整体揭示。在以往的工作中,地级市审计局每年一般审计10多个的一级预算单位,需要组建相应的审计组实施两个月的时间。一旦将市本级与辖市区两级所有预算单位的电子数据全部纳入到审计数据中心,将可节约一半的时间。同时,通过使用集中存储管理的数据库、统一标准的计算机分析语句,在市本级和辖市区财政数据中关联分析、查找问题线索,实现由过去局部反映预算执行情况转变为揭示预算执行总体情况,由单一反映个别部门单位存在的问题转变为对普遍性、倾向性问题的集中整体揭示。二是在审计深度上,推动多种数据信息融合下对隐蔽性强、深层次问题的精准定位。通过多行业数据横向关联分析,深入挖掘重大违法违纪问题比如,可能对不动产交易中心房屋登记信息与国土部门、规划部门的相关信息关联比对,从中可发现个别项目是否存在未获得土地开发许可进行建设并出售等等问题。通过纵向数据的关联分析,沿着资金走向追踪至资金的末梢具体用款项目单位或受补助个人,在节约审计资源、提高审计效率和质量方面发挥了重要作用。三是在审计维度上,推进市、辖市区两级审计联动突破和审计系统技术推广。要将数字化审计的理念、模式和方法与行政事业审计业务相结合,通过集中培训、实战演练、讨论交流等形式,对市本级和辖市区财政数据进行统一处理、集中分析、疑点共享、成果反馈,促进信息共享、规范管理、科学决策。

4.注重技术人才培养,打造数字审计“特战队”。虽然近年来常州全市两级审计机关重视行政事业审计人员综合素质的培训,但目前仍然存在部分审计人员计算机审计应用程度不高的情况,审计人员数据库知识还比较欠缺。面对新形势新要求,大数据平台的搭建、实施、运行以及到后期的维护和更新,都需要市县基层审计部门加强具有大数据思维和创新能力的复合型人才的培养和使用。数字化审计要求每位审计人员不仅要精通审计业务,还要会运用现代化电子信息技术。所以我们不仅要招聘培训一批具有复合型人才也需要加强对审计人员的信息化专业培训。一是要通过换岗的方式,让业务人员和计算机人员更加紧密地结合在一起;二是要针对审计业务骨干举办计算机中高级培训班学习,并针对计算机专业人才开展高级数据库管理、数据分析挖掘、信息系统审计等专业应用培训;三是要建立计算机审计学习平台,审计人员可以通过该平台自主学习相关培训资料和审计案例,并在线向专家寻求帮助。(常州市审计局  梅娜)


 
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