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以“两统筹”为抓手实现财政审计“全覆盖”刍议
发布日期:2021-08-02    来源:江苏省审计厅网站  浏览次数:  字号:〖
 

坚持审计项目安排和审计组织方式“两统筹”, 能够在优化审计资源配置的基础上,高效发挥审计监督作用,从而更大程度地实现审计全覆盖。如何从审计思路、方法、内容、成果运用等多方面着手,切实强化统筹力度,并助推审计全覆盖的实现,是审计机关理应思考的问题。

一、实施“两统筹”的主要路径分析

推进审计“两统筹”,可以在项目计划、资源整合、成果转化等方面积极探索统筹途径。

一是项目计划方面。科学制定审计全覆盖工作计划,摸清区域内审计对象底数,对审计对象分类管理。强化项目计划内部统筹,以预算执行、政策跟踪和经济责任等重点项目为干线,其他类型项目为支线,在实施过程中统筹调度、内容互通,通过融合式、嵌入式、“1+N”等模式,构建不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接的工作机制。

二是资源整合方面。大力创新审计组织方式,整合审计人力资源,打破部门疆域,项目组织尝试上下联动,采取“上审下”“交叉审”、上下级联动抽调人员等多种方式,实现审计数据资源在各级审计机关、机关内各部门的共享。注重与社会审计和内部审计协调联动,打造以国家审计为主导、社会审计参与、内部审计补充的“三合一”监督格局。

三是成果转化方面。以加大审计成果转化为目标,建立互通共享的审计整改信息库,实现审计成果动态管理和共享,对尚未整改到位的问题进行攻关,着力从制度层面解决,推动从源头上整改,为审计“两统筹”注入长远动力。

二、当前财政审计“两统筹”存在的主要不足

财政审计是审计机关的“看家本领”,也是践行审计“两统筹”的重要主体,从地方审计机关的实际操作看,我们认为当前财政审计“两统筹”仍存在以下不足。

一是思维固化创新欠缺。往往把财政审计理解为狭义的本级预算执行审计,对部门预算审计的统筹力度不够,同时对下级财政的延伸力度也不够,审计报告中对预算执行全貌的分析、揭示力度有待加强。

    二是项目安排还需优化。主要体现在财政专项资金的项目安排上,尚未形成行之有效的项目生成机制,有时较为倚重经验判断,项目安排有一定随意性。

虽然近4年基本实现对重点专项资金的全覆盖,但还有旅游服务、文化体育、信息化建设、科技等专项资金未单独立项;另一方面,部分重点专项资金虽安排了审计,但频次相对低,审计成果不突出;部分未单独立项的专项资金虽结合部门预算有所关注,但大多仅关注专项资金在部门一级的预算执行,对资金后续使用和绩效都缺乏关注,深度上存在欠缺。

    三是职责履行仍有缺位。审计法第十六条规定,审计机关对下级政府预算执行情况和决算进行审计监督。但近年来因审计力量不足等因素,“上审下”项目一直未曾开展。

    四是部门联动有待加强。审计实施中,各业务部门、上下级机关、审计机关与内部审计机构的协调联动较少,对下指导的主动性、积极性不强。

    结合对上述问题的思考,我们提出未来实现财政审计“两统筹”的思路如下。

三、对财政审计“两统筹”实现路径的思考

(一)选好专项资金,实现轮审目标。

按照中央审计委员会办公室《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》和《江苏省审计厅关于推进审计项目审计组织方式“两统筹”实施意见》,审计机关应当对本级政府及其一级预算单位每年审计(因每年要向人大报告),对其他审计对象一般5年轮审一遍。按照这一总体要求,我们对市级财政专项资金如何更好轮审进行了思考。

兹以某市级政府专项资金为例。目前该市政府专项资金分为产业扶持、基本民生、公共服务、公共投资等四大类,2019年度预算安排金额分别为31867万元、42691万元、152092万元、5698万元。鉴于上述大类是整合之后的结果,其中的专项资金仍较为分散,因此在安排轮审计划时,按照下一级细分为22类专项资金考虑较为合理,如下表。

对这


22类专项资金分层,发现:

    ①预算金额3000万元以下的:共6类,合计预算金额11802万元,占市级专项资金预算总规模的5%;

②预算金额5000万元上下的:共8类,合计预算金额44746万元,占市级专项资金预算总规模的19%;

③预算金额1亿至2亿元上下的:共7类,合计预算金额92854万元,占市级专项资金预算总规模的40%;

④预算金额大于8亿元的:共1类,合计预算金额82946万元(因体量过大,涉及部门过多,不宜作为单独立项,可大致拆分为4个细类,如表所示),占市级专项资金预算总规模的36%。

根据重要性排序,可进一步归为三类:

    A类:预算金额1亿至2亿元上下的,共11类(含城市运营专项拆分的4类),其中,保障房专项资金上级每年统一组织审计,除此之外共有10类,资金总量接近市级专项资金总盘子的80%,应作为审计重点。审计频次相应要提高,建议每3年轮审一次,每年自主安排3-4个左右项目。

B类:预算金额5000万元上下的,共8类,资金总量约占总盘子的20%,单项资金较大,重要程度较高。建议每5年轮审一次,每年自主安排1-2个项目,以此类推。

    C类:预算金额3000万元以下的,共7类,资金总量占总盘子的5%,单项平均不到1%,因体量小,单独立项的效果期望值不明显,建议结合财政、部门预算审计同步关注。但其中人大和政府关注度较高的个别专项,如扶贫资金等,也应考虑单独立项审计。

综上所述:不考虑上级统一组织审计,每年可单独立项5个左右专项资金审计项目,数量与前几年基本相同,但因更突出了重点专项资金,资金覆盖面就比往年增大,同时也可实现3-5年轮审一遍的目标。同时,在分年度安排项目时,仍需结合财政后续可能的整合方向随时动态调整。在实现一个周期内专项资金审计全覆盖的基础上,对某一年度没有单独立项的专项资金,财政预算执行审计也需在面上予以关注,选择重点延伸,形成一种双重全覆盖的机制。

(二)加强协调对接,发挥审计合力。

在选定每年专项资金审计项目的基础上,要重点考虑专项资金审计与财政审计如何更好实现点面结合。可尝试各专项审计组统一进点,统一制定,并下发资料清单、表格等,不仅可以提高工作效率,减轻被审计单位负担,也能让审计项目定性标准、数据口径一致,方便最终汇总同级审结果报告。在提高财政一级工作效率的同时,专项资金审计重点要向资金拨付下游迁移,深入各个用款单位查实取证,有助于发现更深层次的问题,提升报告深度。

(三)统筹跟踪审计,提高政策站位。

除了加强与专项资金审计的统筹力度外,要重点统筹财政审计与政府隐性债务化解跟踪审计,力争实现成果共享,解决项目时间交叉重叠的矛盾。如在同级审中,重点关注年度化债计划的落实情况,把未落实计划作为问题揭示;关注有无包装经营性项目虚假化债、在隐性债务压降的同时,经营性债务大幅上升的情况,并作为重要情况提交专报;关注市财政下达的化债专项资金与各平台公司支出的进度配比,核查有无闲置、挪用现象。

(四)加强数据应用,力求手段创新。

加强大数据技术在财政审计中的应用,建立完善财政审计大数据平台,重点是完备现有的审计方法库、SQL查询语句库。基于财政预算执行、国库集中支付的数据分析,实践总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实的审计模式,力争反映一些全市部门预算整体性的问题。还可安排1名计算机审计专业人员协助财政审计实施,对审计中提出的技术需求进行技术攻关。

(五)统筹全市力量,深化对下指导。

审计中,还做好辖市区审计力量的统筹,可选择部分重点专项资金,统一制作表格和数据,由下级机关进行延伸核查,汇总两级财政预算执行中的问题,丰富审计报告内容。此外还考虑吸纳县区审计力量一同参与财政审计。还可与下级机关的本级预算执行审计结合,融合开展下级政府决算审计。

 四、借助“两统筹”不断拓展财政审计深度

通过“两统筹”,不仅可以提高审计实施的效率,也可以扩大审计监督的广度,实现“一花多果”“一果多用”。因此要将拓展财政审计的深度和广度作为重要目标,对现有监督的薄弱环节进行补强。结合今后的财政审计工作,我们认为应该从以下几方面着手:

一是加大对非税收入和政府性基金收入的关注。近年审计中对财政收入仅关注总体情况,除收入上缴国库不及时外,较少有问题反映。今后应结合与部门审计的统筹,考虑将非税收入情况作为一个突破口,选择部分执收单位延伸,关注有无设立收入过渡户、截留或坐支收入、未应收尽收、收入征管流程不规范等问题,同时关注减税降费政策落实,结合即将实施的税收和非税收入征管审计,考虑成果共享的问题。

二是加强对财政支出绩效的关注。绩效审计是一个长期性工作,需要逐步探索,不可能一蹴而就。以往针对某专项资金建立评价指标体系、综合赋分的方法主观性较强,且与财政部门的绩效评价方法雷同,独立性不强,说服力也不够。可结合与专项资金审计的统筹,选取一些切入点以小见大,通过部分可量化的客观指标,分析财政资金投入产出的对比,直击财政支出是否有无绩效低下等问题。

三是做好对财政支出结构的分析。通过审计“两统筹”,在全面掌握本级预算安排和执行情况的基础上,应当反过来思考财政支出结构如何进一步优化。如重点关注某项专项资金、某部门有无历年执行率偏低的问题,对此深挖原因;对于长期执行率低下的专项资金,建议财政部门减少预算安排金额,集中财力办大事。针对某些部门履查履犯的挤占专项资金弥补公用经费缺口的问题,进行深度分析,关注基本支出定额是否合理,思考如何从预算管理机制上改进。

四是借助大数据技术加强对财政审计合规性的审计。通过与大数据审计的统筹,运用国库集中支付大数据,通过语句设计与筛选识别,发现部门预算执行方面的共性问题,关注支出对象的合规性,如政府采购中未定点采购相关服务等。在发现问题的基础上,思考能否通过国库集中支付系统功能设置,保障财政支出的合规性。

镇江市审计局  黄涵  李晓风

 
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