随着我国国民经济的持续发展，政府公共工程投资规模的不断扩大，政府性资金的投资效益日益受到全社会的广泛关注。近几年来，审计署将政府投资项目效益审计放在了非常重要的地位，我国的投资审计工作正逐步由过去的真实合法性审计向投资效益审计转变。由于我国政府投资项目效益审计刚刚起步，多数审计机关在这方面还处于探索阶段，因此，政府投资项目效益审计还存在不少难点和问题，成为进一步深入开展该项审计的制约因素和障碍。
一、政府投资项目效益审计回顾
回顾我国政府投资项目审计工作的发展历程，不难发现，在短短的20年时间中，它经历了从财务审计到工程造价审计，再到工程管理审计，最后发展到项目效益审计这样一个过程。近几年来，审计署每年以年度审计计划的形式要求，采取项目审计和专项审计调查相结合的方式先后在铁路、民航、公路、水利、城市基础设施领域开展了投资经济效益审计。审计内容以揭示查处损失浪费为主；在审计目标上，改变了以往以查处问题为目标的观点，从项目管理、深化改革、完善制度建设、提高投资效益等多角度提供监督与服务，通过揭示管理方面存在的问题促使被审计单位加强管理，科学管理，规范管理，提高资源的使用效率，降低损失浪费。
二、当前开展政府投资项目效益审计的制约因素
（一）对政府投资项目效益审计价值的认同不够
由于政府投资项目效益审计涉及面广、情况复杂、难度较大，其中存在诸多不确定因素,一定程度上会导致审计的结论与被审计机构或建设项目的实际情况不相符合，这从客观上影响了被审计机构、公众、政府、立法机构对效益审计价值的认同。主观而言，效益观念和民主意识目前在全社会尚处于一个兴起和发展的历史过程中，公共资源的管理和使用的效率、效果问题刚刚提上议事日程，人们对效益关注的焦点仍处于一个较低的水平，且政府投资项目效益审计在我国也是刚刚起步，一些基本的做法尚未形成体系，在这种情况下，难免造成对效益审计价值的怀疑。
（二）政府投资项目效益审计评价体系尚不完善
效益审计最关键也最难的是在于客观、公正的评价。但目前我国正在探索中前进的政府投资项目效益审计还未建立起科学规范、切实可行的评价指标体系，已有的评价指标体系是财务指标多，非财务指标少（从实际的使用情况看，单靠财务指标并不能完全真正地反映出投资项目的效益水平）；历史指标多，预测指标少；个体指标多，对比指标少；经济效益指标多，社会环境效益指标少；同时，评价指标多以有关主管部门或行业主管部门的标准为依据，不仅存在局限性，而且其科学性和可靠性也很难保证。另外，项目可行性研究报告较粗，有的缺乏效益指标，有的只有数据计算结果，而没有数据计算的过程及相关统一口径，有的缺少基础性的数据和资料，这给效益审计客观评价也带来了极大的困难。同时，还存在一些建设项目自可行性研究报告批复至项目建成周期过长，使可行性研究报告的评价依据失去意义。
（三）政府投资项目效益审计仍处于以事后审计方式为主的阶段
当前政府投资项目效益审计尚未全面展开，就现有审计机关接受的审计任务，从前些年的项目竣工决算审计到近几年的专项审计调查，绝大部分为“事后审计”，“事后审计”的监督程序，常常令效益审计“只开花不结果”。以事后审计方式为主的政府投资项目审计忽略了建设过程中决策、设计、采购、招标、施工、监理等环节。如四川的虹桥事件和长江江堤的“豆腐渣”工程，“事后审计”发现工程建设的每个程序都不同程度地存在问题，这就说明有些违纪、违规问题不仅仅在工程决算环节，而且在工程一开始立项、招标、施工等阶段就存在，而当“事后审计”发现投资失效，投资腐败等现象后，它已给国家、社会造成重大损失。
（四）审计人员结构、素质难以满足政府投资项目效益审计工作的要求
政府投资项目效益审计的内容包括经济效益审计、社会效益审计和环境效益审计，其目标是对公共资源管理和使用的经济性、效率性和效果性作出评价。目前，我国审计队伍知识结构以会计、审计人才为主，工程技术等专业人才较少，且缺少训练有素、能运用绩效审计知识的一专多能的复合型人才，较难适应政府投资项目效益审计发展的需要。
三、做好政府投资项目效益审计应采取的对策
（一）加强政府投资项目效益审计的宣传，提升其审计成果的利用水平
进一步深入开展政府投资项目效益审计,必须大力宣传实施效益审计的意义,让效益审计的理念深入人心，提高全社会尤其是审计和被审计单位对效益审计重要性、必要性的认识。审计机关应发挥主观能动性,积极采取措施,开展对效益审计重要性的宣传。既要教育审计人员,也要向被审计单位做宣传,使他们认识到效益审计对经济发展的促进作用。通过宣传教育,使全国审计系统的工作人员进一步明确效益审计中所要承担的职责,增强审计人员开展效益审计的自觉性和责任感。同时，审计部门要运用所取得的政府投资项目效益审计成果,积极争取各级党委、政府对效益审计的重视，提升政府投资项目效益审计成果的利用水平。
（二）建立科学合理的政府投资项目效益审计评价指标
随着政府投资项目效益审计工作的不断深入，专家学者日益关注效益审计指标体系的建立与使用问题。建立政府投资效益审计评价指标，审计人员可以根据投资项目的类型，相应确定所运用的具体审计指标，制定审计方案并实施效益审计。这既能有效地减少审计人员的主观随意性和盲目性，同时又能规范审计操作过程，并有利于防范审计风险。通过建立、健全政府投资效益审计指标体系，投资项目的前期效益、建设期效益及完工后使用效益的差异，就会在具体的审计指标上以数据形式直观地表现出来，为客观公正地比较和评判政府投资效益的优劣提供真实可靠的依据。
（三）将效益审计的监督关口前移，实行建设项目全过程跟踪审计
政府投资项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点。建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等一系列管理环节出现漏洞，都可能导致无法挽回的损失浪费，从而影响投资的经济性、效率性和效果性。随着投资审计工作的不断深入，投资审计要有效地渗透到固定资产投资领域的各个环节，注重将事前预防与事中控制和事后监督有机地结合起来，及时发现各个环节存在的问题，并能及时纠正、解决或避免小问题酿成大损失。因此，有必要将效益审计的监督关口前移，实行建设项目全过程跟踪审计，将财政资金投入较大和重要的政府投资项目作为跟踪审计的重点，在此基础上应根据审计资源科学确定审计的重点内容和环节，对建设项目进行全过程的监督和评价，将有利于充分发挥投资效益审计在促进项目科学决策、资金有效管理、控制建设成本、提高投资效益等方面的作用。
（四）注重对复合性效益审计人才的培养
要解决政府投资项目效益审计发展的人力资源“瓶颈”问题，进一步提高审计人员的素质，当前应重点做好以下几个方面的工作：1.注重对现有审计人员实施有计划性的多元化业务培训；2.广泛引进工程学、经济学、管理学、统计学等专业人才；3.建立效益审计专家库，有效利用外部的人力资源；4. 设立专门的交流渠道，扩大审计经验和审计新技术的影响作用。
效益审计是国家审计发展的必然要求，它是由社会的客观需要、审计职业的发展水平以及审计环境的发展变化所决定的。开展政府投资项目效益审计是审计机关落实科学发展观的必然要求，是贯彻党的十七大提出的加快转变经济发展方式、提高经济整体素质的重要举措，是构建完善公共财政体制、建设和谐社会的现实需要，也是我国政府审计与国际审计接轨和迈向现代化的重要一步。政府投资项目效益审计与传统财务收支审计不同，作为一种对受托经济责任更深层次的考核方式，其审计的主要内容、可以采取的技术方法和发挥作用的机理都具有全新的改变。因此，有必要对当前开展政府投资项目效益审计的制约因素进行分析，探索出有中国特色的政府投资项目效益审计之路。
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