乡镇党委政府作为我国基层的政权组织，是党中央、国务院在基层的代言人，也是党的路线、方针、政策在农村的执行者。乡镇党政领导干部在带领广大群众致富奔小康和建设社会主义新农村的进程中发挥着不可估量的作用。因此，加大对乡镇党政领导干部经济责任审计力度，建立科学的乡镇党政领导干部经济责任审计评价指标体系，对于促进乡镇党政领导干部进一步树立科学发展观和正确政绩观，促进乡镇经济和社会各项事业又好又快发展具有十分重要意义。自从1999年中央两办印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》，把乡（镇）党政正职领导干部经济责任的履行情况纳入了审计范围以来，乡镇党政领导干部作为县级审计机关经济责任审计对象，各地县级审计机关对这种类型经济责任审计做出了积极的探索，也总结了一定的工作经验。随着社会经济、政治的不断发展，对乡镇党政领导干部经济责任审计也提出了新的、更高的要求，新的历史时期，如何对乡镇领导干部履行经济职责情况作出客观公正的评价，本文就结合工作实际，对建立健全乡镇党政领导干部经济责任审计评价体系及评价指标作些粗浅的思考，与各位探讨商榷。
一、建立健全乡镇党政领导干部经济责任审计评价指标体系的必要性
随着农村经济的快速发展，乡镇经济发展规模和财政实力显著增强，对乡镇党政领导干部经济责任审计评价也要做到与时俱进，这样才能更完整、客观地评价其履行经济责任的情况。
1.建立健全评价体系是贯彻落实科学发展观和正确政绩观的需要。过去，我们对乡镇党政领导干部经济责任审计评价体系，侧重于所在乡镇经济发展的总量规模和财政财务收支及管理，具有较大的局限性。随着社会经济、政治、文化各方面的不断发展，乡镇党政领导干部经济责任审计评价体系的建立应以科学发展观和正确的政绩观为指导，进一步扩大评价体系的内涵，把贯彻落实科学发展观，转变经济增长方式，提高人民群众物质文化生活水平，增强可持续发展能力，构建和谐社会能力等逐步纳入乡镇党政领导干部经济责任审计评价体系，并把重大经济活动及决策的民主化、科学化以及财政资金的使用绩效作为乡镇党政领导干部经济责任审计评价体系的重要内容，通过强化对此方面考核指标的检查、评价，更好地促使乡镇党政领导干部履行好工作职责，确立好工作思路和方向，加快社会主义新农村建设步伐。
2.建立健全评价体系是提高经济责任审计工作质量和效率的需要。当前审计任务重与审计力量不足的矛盾十分突出，县级审计机关一线审计业务人员相对偏紧，而乡镇领导干部经济责任审计对象又比较多，尤其是遇到党委政府换届选举时，乡镇党政领导干部的经济责任审计任务相对集中，审计力量就更加显得力不从心。建立健全乡镇党政领导干部经济责任审计评价体系，有利于县级审计机关将相对集中的工作任务与日常审计工作有机结合，在开展乡镇财政决算、涉农资金等专项审计（或审计调查）过程中，及时收集、整理相关的评价指标，为经济责任审计工作提前做好准备，这样，在日后党委政府换届选举时，也不会因为经济责任审计任务重、时间紧而影响到经济责任审计工作的质量。这样，在日后党委政府换届选举时，也不会因为经济责任审计任务重、时间紧而影响到经济责任审计工作的质量，也提高了审计工作效率。
3.建立健全评价体系是防范经济责任审计评价风险和体现客观公正的需要。在审计工作实践中，由于审计人员能力水平和职业判断不同，导致审计评价不一致，评价内容和评价范围差异大，不同的审计人员面对同样的情况和问题或同样的审计人员对不同的单位类似的问题，往往会作出不同的审计评价，有的甚至出现不正确的评价，不能使被审计单位和领导干部心服诚服，影响了审计机关客观公正的审计形象，也存在着较大的审计风险。建立健全评价体系，进而形成科学、规范、统一且操作性较强的审计评价体系，有利于审计机关和审计人员准确把握好评价的标准和尺度，有利于得到被审计单位和领导干部的理解和支持，从而防范和化解审计风险，树立审计机关客观公正的形象和审计权威。
二、建立健全乡镇党政领导干部经济责任审计评价指标体系需遵循的原则
乡镇党政领导干部经济责任审计的目的就是通过审计，对乡镇党政领导干部任期内履行经济责任情况作出客观公正的评价，审计评价是否恰当准确、客观公正，既关系到审计结果报告的质量，也关系到审计的风险，更关系到党和政府对干部使用的导向。因此，科学评价乡镇党政领导干部经济责任审计在遵循依法审计、客观公正、实事求是的基本原则上，还必须把握好以下几个原则：
1.重要性原则。审计评价应当围绕乡镇党政领导干部重大经济活动及决策应负经济责任展开评价，侧重于对重要经济发展实绩和财政收支目标完成情况，重大经济活动及决策情况，惠民利民政策落实情况、遵守国家财经法规以及个人廉洁自律情况建立审计评价体系。
2.客观性原则。定量评价可信度比较高，依据准确的数据进行评价分析，可以大大降低人为因素的干扰，坚持以定量为主，依据可靠数据和客观事实，采取写实、量化的方法进行对比、分析和评价。同时，也要结合定性评价，但定性评价必须以审计为基础，评什么审什么，做到审计结果与定性评价相结合。
3.全面性原则。在坚持实事求是的基础上，全面审查、分析各种情况和问题，避免以偏概全。在使用审计评价指标时，不能用个别指标或事实去评价被审计领导干部履行经济责任的整体情况。
4.差异性原则。审计评价应考虑区域差异和不同时期宏观调控政策等因素，尤其是对不同类型乡镇因经济和社会事业发展水平的不同，实行分类评价和分类比较。
5.准确性原则。设定乡镇领导干部经济责任评价指标尽量与上级对乡镇考核的经济发展等指标和财政收支指标衔接，要综合考虑当时的政策、法规及经济运行环境，力求评价指标准确。
6.谨慎性原则。审计评价要稳健、谨慎，要与审计事实相一致，要与被审计领导干部权责相对应，要防止评价过高或过低带来的审计风险。对审计过程中未涉及的事项或审计证据不足、评价依据和标准不明、超出审计职责和范围的事项，不予评价。
7.权责对等原则。审计评价应当围绕乡镇党政领导干部履行经济责任职权展开评价，对履行经济责任以外的其他责任不作评价。同时，评价要遵循权责对等原则，有权才有责，无权则无责，防止审计评价缺位或越位。
8.可操作性原则。建立评价体系及评价指标时，既要考虑到审计人员获取数据的渠道及数据计算的可行性，且审计评价内容必须是审计手段能够实现的；同时，又要使选择的审计评价标准和评价指标体系具有可比性，尽可能说明或排除特殊因素的影响，以便使审计评价更加客观，更加具有说服力。
三、建立健全乡镇党政领导干部经济责任审计评价指标体系要注重科学性
经济责任审计评价内容的设定是经济责任审计评价体系建立的基础。笔者认为，审计评价的重点要针对乡镇党政领导干部履行经济管理权、经济决策权、财政政策执行权、内部财务制度制订管理权和廉洁监督权“五个权”，围绕乡镇党政领导干部“经济发展责任、经济管理责任、经济执行责任、经济决策责任和廉政建设责任”五个方面来建立健全审计评价体系及评价指标。设定可量化的评价指标，确定评价方法，并根据所在地区乡镇经济发展的特点，适时调整评价指标和相关评价方法，注重将定性与定量结合，对领导干部履行经济责任的情况作出客观公正的评价，体现出审事评人。有关评价数据和资料可以通过统计部门、财政部门、纪检部门、被审计对象所在镇等渠道获取。具体例举审计评价指标和方法：
1.经济发展责任及主要评价指标。评价乡镇党政领导干部经济发展责任的经济指标很多，从我们审计工作的实际和工作能力来看，对乡镇党政领导干部经济发展实绩的评价主要可以从任期内人均国民生产总值平均增长率、农民人均收入平均增长率、税收收入平均增长率和可用财政平均增长率四方面指标来进行。同时，要综合考虑两方面因素：一是在评价增长率同时，要与同类乡镇增长率进行比较，并作出客观评价；二是要充分遵循科学发展的理念，体现可持续发展和环境保护要求，体现宏观政策对经济指标的影响程度。
2.经济管理责任及主要评价指标
（1）内控制度有效性情况：健全性评价：若与财务收支有关的内控制度设置与审计调查的理想个数之比高于90%（含），且其中关键控制点没有遗漏，可认定其内控制度健全；高于80%（含），且其中关键控制点没有遗漏，可认定其内控制度基本健全；在80%以下，且关键控制点有遗漏，可认定其内控制度不健全。执行性评价：经过符合性测试，被审计单位现有的内控制度有90%（含）以上得到执行，可认定其执行较好；有80%（含）以上得到执行，可认定其执行一般；80%以下得到执行，可认定其执行较差。有效性评价：通过对健全性和执行性测评计算，评价内控制度的有效性（有效程度=健全性x执行性）。内控制度有效程度在81%（含）以上，可认定其有效；有效程度在72%（含）以上，可认定其基本有效；有效程度在72%以下，可认定其无效。
（2）国有（集体）资产管理情况：任期内是否建立固定资产明细台账，固定资产是否做到账实相符、集体资产投资和收益管理制度是否健全，任期内集体资产是否做到保值增值。通常用国有（集体）资产价值增值率来评价，国有（集体）资产价值增值率＝任期末所有者权益数／任期初所有者权益数。另外，国有（集体）资产处置情况，用以发现资产处置不规范的金额占整个资产总额的比重来评价。
（3）政府负债管理情况：计算评价任期内政府负债增减情况，并分析原因；同时，计算任期内乡镇政府负债率（政府性负债总额/地区生产总值），债务率（政府性负债总额/当年可支配财力）和偿债率（当年偿还政府性负债本息总额/当年可支配财力），检查其是否控制在规定范围内，任期内债务是否减少。通过负债指标的评价，可以有效减少“新官不理旧账”现象。
3.经济执行责任及主要评价指标。一是财政收支平衡情况，评价任期内财政预算内、外收支是否平衡，是否存在财政赤字或结余过大问题；二是财政支出结构是否合理，民生支出是否达到财政支出的2/3以上，会议费、招待费简称“两费”支出是否得到有效控制；三是津贴、补贴发放情况，任期内干部奖金、津贴、补贴发放是否严格执行财政、人事部门政策规定，有无超范围、超标准发放各种津贴补贴等现象。
4.经济决策责任及主要评价指标。重大经济决策的内容主要是指基础设施建设和社会事业投入、招商引资、对外投资、融资政策、土地出让、大宗物资采购、大额资金分配、产权制度改革以及国有资产处置等方面的决策。对领导干部重大经济决策的评价应当从合法性、科学性和民主性三个方面来考虑。对重大投资决策评价可设置重大投资决策违规率和重大投资决策损失率两个指标。重大投资决策违规率是领导干部任期内未按程序作出的重大投资额占任期内重大项目投资额的比重。该指标能够衡量领导干部所在单位重大投资决策违反规定程序的情况。投资损失率是领导干部任期内所造成的投资损失金额占任期内重大投资总额的比重。该指标反映领导干部重大投资决策失误所造成的损失情况。该指标的计算，最关键的就是要合理确定投资损失的金额。对于投资所造成的损失应当考虑现实损失和潜在损失。此外，还可开展对较大投资项目的绩效进行评估。任期内所作出的重大经济决策，是否存在未经集体、民主决策的情况，以及由此带来的后果。
5.廉政建设情况及主要评价指标。一是遵守国家财经法规情况：主要评价任期内个人收益分配所得以及个人借用公款和使用公有财产等情况，同时，关注领导干部任期内有无直接干涉土地出让、工程招投标、物资采购等重大事项或擅自作主；二是个人廉洁自律情况，任期内是否存在用公款支付应由个人负担的费用，有无兼职取酬，个人通讯费、汽车费报销是否符合规定，为无利用职权在下属单位或其他部门中报销费用或谋取私利问题，有无收取与个人行使权力相关的礼品礼金等问题；三是廉政责任执行情况，按照乡镇党政领导干部廉政责任制分工规定，审计评价任期内所在乡镇领导班子成员及所管干部是否有违反廉政规定或严重违纪违法情况，以及应承担的廉政责任。通常通过设置个人违规资金比率，从反向来评价领导干部廉洁自律规定的情况。个人违规资金比率，是依据国家财经法规和领导干部廉洁自律有关规定审计查出的领导干部违规资金总额占被审计单位平均资产总额的比重。
总之，笔者试图通过对建立健全乡镇党政领导干部经济责任审计评价指标体系的必要性，设置原则，以及对评价指标的确定、评价方法等方面的初步探索，旨在规范乡镇党政领导干部经济责任审计工作，防范审计风险，提高审计效率，客观公正地评价乡镇党政领导干部任期内的经济责任，为干部监督和干部管理部门提供干部任用依据。
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