内容摘要：随着我国社保事业不断发展，国家对社会保障制度的建立健全日益重视，公众对社保资金的管理、使用状况日益关注，本文在分析我国社会保障制度运用中存在的问题的基础上，结合当前审计工作实际，其今后社会保障审计工作的发展提出了进一步思考。
关键词：社会保障审计 存在问题 发展思路
我国的社会保障体系包括：社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚及慈善事业、住房保障等。在城镇，以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险制度为主。在农村，以救灾救济、五保供养、新型农村合作医疗及农村社会养老保险制度为主。社会保障资金审计是审计机关通过对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保险基金财务收支的真实、合法和效益进行的审计监督。加强对社会保障资金的审计监督是确保我国建立和完善社会保障体系的一个重要条件，是关乎国计民生和社会稳定的一件大事。
在城乡，我国基本上都建立了最低生活保障制度，保障水平逐年提高。但是，从总体上看，我国的社会保障制度仍然面临着法律体系不健全、机制不完善、发展不均衡、统筹层次低、资金保值增值能力差等问题。审计机关作为重要的经济监督部门，肩负依法监督社会保障制度执行和社会保障资金的征缴、使用和管理之职，为促进和谐社会建设，适应经济社会发展要求，改善和加强社会保障资金审计责无旁贷。
一、当前社会保障制度运行中存在的主要问题
从我国社会保障制度发展的历程来看，由于过去我们在社会保障制度建设方面缺乏统一、长期的发展规划，导致我国社会保障制度缺乏统一性和连贯性，突出表现在一些领域的新旧制度衔接上异常困难。就目前情况看，我国的社会保障制度面临以下四个方面的主要问题：
（一）管理运营体制不顺。我国目前的社会保障种类繁多，缺乏统一。仅养老保险就有城镇职工养老保险、失地农民养老保险、农村社会养老保险等之分，且各自为政，分散管理。这样就造成了人力物力财力上的大量浪费，增大了协调、控制的难度。封闭运作，使各险种发展参差不齐。在社会保险费征收过程中，劳动保障部门与地税部门之间在相互提供信息、反馈数据方面，不能满足实际工作需要。在基金管理中，各类社保基金仍处于条线分散管理的状态，缺乏社会保险管理的整体性、系统性。劳动保障部门和财政部门许多具体业务操作缺乏制约机制。由于管理体制上存在的缺陷，导致社会保险条线分散管理，缺乏统一的组织协调工作，影响社会保障制度的正常运行。
（二）个人账户无积累资金，造成个人账户“空账”运行。我国基本养老保险制度从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合的制度时，没有采取专门方式处理改革成本，而是期望以社会统筹部分的供款来偿付旧制度的债务，造成个人账户“空账”运转，阻碍了旧制度向新制度的顺利转变。在退休人员不断增加和企业拖欠养老保险费日益严重的情况下，无论社会统筹部分的资金，还是个人账户的资金都用于支付当前享受人员，因而，在实践中个人账户没有形成积累，造成个人账户“空账”运作,且“空账”数额呈逐年加大的趋势。不解决此问题，会直接影响以后年度的支付能力，给社会稳定和谐发展带来隐患。
（三）基金投资渠道单一，难以保值增值。我国的社会保障基金管理以保证其安全性为主，投资模式单一，除保证正常开支外，其结余部分仅限于存入专业银行或购买国债。近几年，银行存款率的不断下调使基金收益率也不断下降，国债的利率受银行存款率的影响也大幅度下调，社会保障基金的投资效益越来越差，加之通货膨胀，基金的保值都成问题，增值就更无从谈起。
（四）社会保障制度不完善，对基金监管不力。现阶段我国的社会保障体系尚处在不断的建立和完善之中，相关的法律法规还不健全，社会成员的社会保障水平差异明显，社会保险统筹层次低等制度性问题还有待于进一步解决。社会保障基金的收支、管理和营运等相关环节出现的问题缺乏有效的监督机制，政府作为社会保障基金的管理者，挪用、挤占社会保障基金用于盲目扩大政府建设的现象屡屡发生。
二、新时期社会保障审计发展思路
对于社会保障审计的发展来说，正是由于我国社会保障制度自身的不完善及有关社会保障法律法规的缺失，导致社保审计监督既缺少可遵循的规范化指导原则，又要面临复杂多变的局面。党的十七大、十七届三中全会明确提出，到2020年中国将建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享有基本生活保障。这一时期，审计将面临新的挑战。一是覆盖城乡的社会保障体系项目种类增多、资金规模增长迅速、覆盖面广，对真实性、安全性方面的审计提出了新的挑战；二是客观评价基金的运行绩效、制度的执行效果，对效益性、效能性方面的审计提出了新的挑战；三是社会保障制度公平、正义、透明的本质要求，对公平性、公开性方面的审计提出了新的挑战。
审计署《2008至2012年审计工作发展规划》明确指出，社会保障审计要“继续深化养老、失业、医疗、工伤、生育等五项保险基金审计，促进扩大社会保障规模和覆盖范围，提高养老保险统筹层次，推进建立社会保障预算制度，建立健全覆盖城乡的社会保障体系”。对此，我们必须转变工作思路，社保审计要在进一步加强真实性、合法性、合规性审计的基础上，更多地关注我国社会保障的体制性和制度性缺陷，有针对性地开展审计监督，充分发挥审计的“免疫系统”作用，充分发挥审计监督为宏观经济决策服务的职能。
（一）转变低层次、单目标的审计模式。我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。中央关于全面构建和谐社会和落实科学发展观的决定，对审计工作具有普遍的指导意义，对社保审计而言更具有特殊意义。以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力等，无一不与社保审计密切相关。社保资金的安全完整关系到这些目标的实现，无疑仍然是审计应当关注的重要目标，传统的安全问题减少了，新的安全问题仍然会不断出现，我们不能掉以轻心。同时，社保审计要从“坚持科学发展，促进社会和谐，全面建设小康社会”的大局出发，以促进国民经济“又好又快发展，全面改善民生”为目标，创造性地开展社会保障审计。更加关注不同社保项目之间、不同保障人群之间、不同保障层次之间、不同地区之间等的制度差异，促进制度公平；更加关注因需要、地方保护、部门利益和少数领导干部不良政绩观等因素影响，选择性执行宏观社会保障法规、政策，损害参保人利益的行为，促进提高社保制度绩效；更加关注政府在发展社会事业、增加社保投入、健全社会管理等方面的责任和企业经营者在社会保障中应当履行的社会责任，促进社会保障资金的足额到位和有效管理，确保社会保障的信用和可持续发展。
（二）从微观查处向为宏观决策服务转变。对社会保障资金的审计就不能仅限于对其真实性、合法性、合规性的审核上，更重要的是要立足宏观全局，结合审计开展大量的审计调查，从管理上、制度上发现和揭示问题，监督社会保障有关政策、法规制度的执行，向政府和有关决策部门提出切实可行的建议，促进社会保障资金形成良性循环的机制，推动建立一个可持续性发展的社会保障体系为目标。首先，社保审计必须从重点关注资金安全向更多地关注制度的完整性、有效性和可持续性转变。制度保障是带有根本性的，只有解决制度问题，才能确保资金的安全、有效。同时，只确保资金的安全、有效，并不能保证社会保障制度的健全、完整、有效和可持续。揭露和反映社保制度问题，对促进完善社保制度、规范社保业务管理，更有意义。其次，必须从养老、失业、医疗等单项制度和资金的审计，向从健全社会保障制度的整体为出发点和归宿点深化各项制度和资金审计转变。更多地发现和揭露不同社保制度之间、不同社保资金管理之间存在的不系统、不协调、不衔接问题，促进社保体系的健全、完整和有效。第三，要从审计某单个部门或单项社保信息的准确性、有效性向以多部门相关信息为基础分析检查某部门或某项社保信息的正确性、完整性转变。围绕应保尽保和社会保障全覆盖的目标，监督检查社会保障工作，必须综合各方面有效信息来对比分析社保信息，促进社会保障工作绩效。从而充分发挥审计的“免疫系统”功能，努力推动我国社会保障事业的发展和完善。
（三）逐步实现真实合法性审计向绩效审计的转变。随着我国社保制度的不断健全完善，管理不断加强和细化，违法违规问题将会越来越少，问题将更多地从管理和制度建设方面显现出来。因此，社保审计应更多地关注如何提高社保资金的社会效益，为促进我国建立完善的社会保障制度提供服务。在审计中以社保制度运行过程为主线，在财务收支审计的基础上，积极探索社保资金绩效审计的新路子。要针对社保资金使用效益不高、管理部门内控制度不健全、保障覆盖面窄、资金应征未征、发放不及时、保障标准不公平、应保未保等问题开展绩效审计。此外，在今后的社保审计中，应尝试建立相应的绩效评价指标，如当前社保资金支出占社保资金收入的比例、资金累计结余额、当前资金结余额上升和下降率等；社保资金按法定投资方式获取的收益率、当期资金存款中已执行法定优惠利率的资金比例、当期社会保障资金增值率、增值率上升和下降幅度指标等。通过对这些指标的分析判断，运用绩效审计理念来发现问题，解决问题，不仅可以对评价社保资金内部控制制度及其运行状况，部门及单位内部各职能部门职责的履行情况及工作效果和效率提供指导，而且也将在降低审计成本，提高社保资金效益上发挥重要作用。
参考文献：
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——刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上的讲话
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