摘要：本文结合汶川地震救灾款物跟踪审计和灾后重建跟踪审计的实践和具体做法，简单阐述了跟踪审计的概念、类型和作用，在此基础上重点阐述了跟踪审计的特点和审计工作对策，并提出完善跟踪审计考核体系和法规体系的政策建议。
关键词：跟踪审计 特点 对策
审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中指出，对关系国计民生的特大型投资项目、重大突发性公共事项等项目要试行全过程跟踪审计。近年来，审计署对金沙江溪洛渡水电站、西气东输工程、京沪高速铁路等特大型投资项目实施了跟踪审计。2008年汶川特大地震发生后，审计署对救灾款物和灾后重建开展了自审计署成立以来最大规模的全过程跟踪审计。
跟踪审计是一种全新的审计监督模式，对跟踪审计好的经验和做法加以总结有利于审计机关和审计人员把握跟踪审计的内在规律。笔者结合自身参加跟踪审计的切身感受，对跟踪审计的特点进行了重点阐述，以期对开展跟踪审计的审计机关和审计人员有所启发，在审计实践中更好地发挥跟踪审计的作用。
一、跟踪审计的概念、主要类型和作用
（一）跟踪审计的概念和主要类型。
跟踪审计是审计机关对特定事项、特殊资金和物质审计采取提前介入、全过程跟踪，以预防性和建设性为主要目的的一种全新的审计监督模式。跟踪审计发挥了审计的“免疫系统”作用，是审计机关落实科学发展观的重要举措。
按照审计项目的紧迫程度和执行现行审计规范的要求来划分，跟踪审计分为非常规跟踪审计和常规跟踪审计。非常规跟踪审计往往是对重大突发性公共事项在应急状态下的跟踪审计，具有突发性、紧迫性和实用性的特点，因此在实际操作中往往会简化部分审计程序，不符合现行审计规范的要求。按照审计的内容来划分，跟踪审计分为特大型投资项目审计、特殊资源开发与环境保护事项审计、重大突发性公共事项审计以及国家重大政策措施的执行情况审计。
（二）跟踪审计的作用。
跟踪审计围绕“提前跟进、全程跟踪，立足服务、着眼防范”的思路，将审计的关口前移。其优势在于及时发现资金和项目管理中的漏洞以及存在的苗头性、倾向性的违纪违规问题，并有针对性地提出建议，促进被审计单位完善相关制度，堵塞管理漏洞，防止铺张浪费和投资损失，起到“边审计、边整改、边规范、边提高”的目的。拿救灾款物跟踪审计来说，其最大的作用就是通过审计促使地方政府和有关部门出台相关制度570余项，提出的审计建议有2730余条被各级政府采纳整改，通过完善相关制度和采纳审计建议，在整个救灾款物审计中未发现重大违法违规问题，实现了党中央、国务院提出的给人民群众交一本明白账、放心账的目标。
正是跟踪审计在救灾款物审计中体现出的“免疫系统”功能，使救灾款物审计成为抗震救灾工作的重要组成部分，也使跟踪审计模式越来越深入人心，赢得社会各界地充分认同和普遍赞誉。温家宝总理在谈到灾后重建时就指出：灾后恢复重建资金量大、项目多，审计任务十分艰巨，责任非常重大，加大灾后恢复重建的审计工作十分重要。审计机关对政府投资项目要实行全过程跟踪审计。全过程跟踪审计比事后监督更重要，要把问题发现在前面，查出的问题越少，损失也就越小。
二、跟踪审计的主要特点和审计工作对策
（一）跟踪审计的全过程具有复杂性，它要求审计机关和审计人员在跟踪审计中必须合理确定审计的项目和重点，创新审计组织模式和审计方法，严格控制审计风险。
跟踪审计全过程的复杂性主要体现在三个方面：一是跟踪审计参审单位和参审人员多。汶川特大地震发生后，全国各地参与救灾款物跟踪审计的审计人员超过万人，仅在四川灾区就组成了由成都、昆明、重庆3个特派办和四川省审计厅组成的联合审计组，抽调了近 2000名审计人员，参与四川省灾后重建跟踪审计的审计人员更是达到了4000余名。二是跟踪审计项目资金量大、投资项目多、时间跨度长。救灾款物跟踪审计涉及中央和地方财政安排的救灾资金1287.36亿元，社会各界捐赠的救灾款物738.21亿元（含“特殊党费”97.3亿元）。灾后重建跟踪审计涉及中央和地方规划总投资约1万亿元，包括大大小小20多万个重建项目，时间跨度长达3年。三是跟踪审计点多面广、领域众多、信息量大，审计中经常会出现新问题和新情况。救灾款物跟踪审计共审计部门和单位3.1万余个，延伸调查乡、镇3845个，延伸调查受灾群众7.67万户。灾后重建跟踪审计更是一个以投资审计为主，涵盖财政、金融、企业、专项资金审计调查的综合性审计，是一个囊括了各个投资行业的全面性审计。
跟踪审计全过程的复杂性要求审计机关和审计人员在跟踪审计中必须做好以下四个方面的工作。
一是必须合理确定跟踪审计的项目和重点，做到有的放矢。审计项目和重点的选择一方面必须紧紧围绕审计目标的实现，如救灾款物跟踪审计的目标是“保证不出问题，少出问题，至少不出大问题”，而刚刚经历特大地震阵痛后的灾区最大的问题是什么？那就是灾区社会稳定和灾区人民的生命财产安全，审计组紧紧围绕这个目标，将“三无”困难群众救济金和救助粮的发放条件、地震遇难人员抚恤金标准等各类救助政策在执行中的公平性以及地震灾区活动板房、帐篷的消防安全、地震引发的次生灾害造成的各类安全隐患作为审计的重点，较好地化解了灾区出现的各种社会矛盾，维护了灾区的社会稳定和人民的生命财产安全，取得了良好的社会效益和广泛好评。另一方面必须紧紧围绕重点领域、重点内容、重点项目开展审计，如在灾后重建跟踪审计中要重点关注民生工程、投资量大的项目和社会关注度高的项目。在审计中切实做到全面跟踪，抓住重点。
二是必须创新审计组织模式，加强统筹协调，同时建立定期汇报制度，确保跟踪审计工作地有序开展。在救灾款物跟踪审计中，特派办和地方审计机关采用了“统一方案、统一编组、统一实施、统一报告”的组织模式，充分发挥了各级审计机关的战斗合力。四川灾区还积极整合审计资源，成立了各参审单位主要领导为成员的救灾款物审计领导小组，通过定期召开会议、编发救灾款物审计动态等形式将党中央、国务院和审计署抗震救灾的最新指示精神，审计工作中好的经验和做法以及审计中发现的倾向性、苗头性问题及时转达给各基层审计组。同时，建立审计动态制度和审计快报制度，各基层审计组按要求实行日报、周报和月报制度，审计问题实行快报制度。审计组织模式的创新，确保了救灾款物跟踪审计信息畅通，保证了救灾款物跟踪审计高效有序。
三是必须创新审计方法，提高工作效率。在跟踪审计实施过程中，审计人员应根据审计确定的重点和不同行业、不同领域的特点，将审计和审计调查相结合，重点审计与专题调查、专项抽查相结合，阶段跟踪与日常跟踪相结合。如灾后重建跟踪审计中就涉及到建材价格的专项调查、土地管理使用情况的专项调查等内容。特别在土地管理使用情况的专项调查中，要重点关注重建过程中土地政策执行情况，违规越权审批、搭车征地、扩大用地规模以及借恢复重建名义非法占地、违规减免土地出让金和炒卖地皮等问题。
四是必须严格控制审计风险，提高跟踪审计质量。跟踪审计与常规审计相比，审计风险主要来自三个方面，第一是审计人员的专业素质与所面对的复杂审计环境和内容之间的差距；第二是现行审计规范主要针对常态审计、事后审计，与跟踪审计的特点不相适应，跟踪审计中好的经验和做法缺乏审计规范的支持；第三是跟踪审计关注的是事物的“进行时”，是对事物发展走向进行科学性、合理性，以及有效性的判断，缺乏明确的制度规范作依据。因此，审计机关和审计人员必须高度重视审计风险，采用有效措施严格控制和防范审计风险，提高跟踪审计质量。
（二）跟踪审计的时间具有阶段性，它要求审计机关和审计人员在跟踪审计中必须根据审计的不同阶段确定不同的审计内容和重点。
跟踪审计项目时间跨度长，往往会分成不同的阶段开展审计，而每个阶段的审计内容和重点都有所不同。这就要求审计机关和审计人员分阶段、分步骤确定审计内容和重点，适时调整工作思路，制定有针对性的分段实施方案，采取相应的审计方法和手段，确保审计工作总体目标的实现。救灾款物跟踪审计和灾后重建跟踪审计本身就是抗震救灾审计的两个阶段，救灾款物跟踪审计的重点内容是帮助各级政府及有关部门建章立制，规范救灾款物的管理，检查国家救助政策是否有效执行，同时查处违法违规问题，起到审计的威慑作用。而灾后重建跟踪审计的重点内容则是集中在国家灾后重建政策措施落实、资金管理使用、民生工程建设、土地资源管理、投资使用效益等五个方面。同时，救灾款物跟踪审计和灾后重建跟踪审计本身也是分成不同的阶段开展，如灾后重建跟踪审计在实施过程中就分为三个阶段，审计的前期以灾后重建政策的落实和完善为重点，反映灾后重建政策不落实，不配套，不完善的问题，从宏观决策、体制机制上找原因、提建议；审计的中期以工程建设管理质量为重点，促进重建按时保质完成；审计的后期以查处违法违规问题、评价资金效益为主，揭露违法犯罪活动，分析重建效果。而具体到灾后重建跟踪审计的每一个投资项目，也可以分成投资估算、设计概算、招投标、施工和竣工结算五个阶段来进行审计。
（三）跟踪审计的目的具有预防性和建设性，它要求审计机关和审计人员紧紧围绕审计目标，及时提出审计建议，促进被审计单位边审边改。
跟踪审计要求审计机关提前介入，通过发现资金和项目管理中的苗头性、倾向性的违纪违规问题，及时促进被审计单位完善相关制度，堵塞管理漏洞，防止铺张浪费和投资损失。这就决定了跟踪审计的目的具有预防性和建设性，跟踪审计就是要把问题解决在过程中，消灭在萌芽状态。审计过程中发现的问题，当时是重大问题，但被审计单位根据审计建议纠正了就不成为问题了，审计结束时也不再作为问题在审计报告中反映。这就要求审计机关和审计人员在跟踪审计过程中，要紧紧围绕审计目标的实现，对发现的问题及时提出有针对性的审计建议，起到“边审计、边整改、边规范、边提高”的目的。
（四）跟踪审计的模式具有全新性，它要求审计机关和审计人员加强对跟踪审计内在规模地把握，对跟踪审计的经验、做法和教训及时进行归纳、总结。
跟踪审计作为一种全新的审计模式，审计署和地方审计机关近年来在实践中都进行了有益的探索，对跟踪审计的内在规律有了一定的认识，并积累了一些好的经验和做法。但是，跟踪审计目前还处于起步阶段，还没有一套系统和固定的模式可供借鉴，特别是“5.12”汶川特大地震发生后，审计署对救灾款物和灾后重建开展了大规模全过程跟踪审计，两者均无先例可循，都是“摸着石头过河”。这就要求审计机关和审计人员对实践过程中摸索出来的行之有效的经验和做法，用制度加以固化，规范跟踪审计操作流程。
三、完善跟踪审计的政策建议
（一）现行审计业绩考核办法与跟踪审计的特点不相适应，审计机关应尽快研究和完善跟踪审计考核指标，建立跟踪审计综合考核体系。
从某种意义上讲，跟踪审计的预防性和建设性，使审计发挥的功能从“显性”变成了“隐性”。而目前审计系统内部仍然以审计要情要目数量和查处违法违规金额作为业绩考核的主要指标，对审计组和审计人员在跟踪审计项目中发挥的作用在业绩考核上还缺少制度性安排，跟踪审计的成果不好量化，难免影响审计人员的积极性和审计工作的开展。审计机关应尽快研究和完善跟踪审计考核指标，建立跟踪审计综合考核体系，将通过审计促进相关政策和制度出台或完善的数量、通过审计建议减少的损失浪费金额、核减的工程投资额等内容也纳入跟踪审计考核指标，建立既有直接指标、又 有间接指标的跟踪审计综合考核体系。
（二）现行审计规范与跟踪审计的特点不相适应，审计机关应研究和制订跟踪审计的法规制度体系，规范跟踪审计全过程，防范审计风险
由于目前国家尚未出台统一的跟踪审计的法规制度，而现行审计规范与跟踪审计的特点不相适应，使得审计机关和审计人员在跟踪审计的实践中难以对跟踪审计项目作出共性的评价和判断，增大了审计风险、这就要求审计机关尽快出台一整套跟踪审计的规章制度，制定明确的、可操作性强的跟踪审计的指导性意见或业务指南，建立和完善跟踪审计的程序和审计规范，为实施跟踪审计的审计组和审计人员提供衡量的标准，使跟踪审计逐步走入程序化、规范化和制度化的轨道中。
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