绩效审计是我国政府审计的发展方向，五年规划明确指出，要全面推进绩效审计，建立健全政府绩效管理制度。对国家政策制定、执行及效果做全面、深入评估的政策审计将是绩效审计的一个重要组成部分。因此，笔者站在审计项目执行者的角度，根据以往政府开展国土审计的一般模式，结合绩效审计的有关要求，探求国土政策审计的路径依赖。
一、以往开展国土审计调查的一般模式
2003年至2009年，国家审计署组织了5次较大规模的国土审计项目，在规范土地专项资金管理、打击违规交易行为、促进国家土地政策有效落实等方面起到较好作用。上述5次审计，除了一次是对国土部门的预算执行情况审计外，其他4次都是国土专项资金审计。以2007年度国土专项资金审计调查为例，审计署2008年度第4号公告表明，当年审计发现的问题主要有：一是出让金征收、管理和使用中存在的问题，主要是违规减免、变相减免出让金，以招商引资为名向企业“零地价”出让工业用地，违规使用出让金等；二是落实征地补偿安置和被征地农民社会保障政策中存在的问题；三是“以租代征”农民集体土地和违规协议出让经营性用地等问题；四是土地储备贷款发放和使用中存在的问题。上述问题的揭示是以往国土审计的成果集中体现，但由于对深层次制度上存在的问题较少涉及，难以有效揭示问题产生的根源，难以有效发挥审计的建设性作用。
二、开展国土政策审计的内容框架
全面审计、突出重点是开展常规审计的内在要求，国土政策审计也应准确把握此要义。笔者认为，国土审计具体实施过程中，可以土地专项资金为切入点，结合绩效审计工作目标，明确财政政策、国土政策、产业政策、三农政策及特别调控政策等五个政策重点。
一是财政政策环节。财政政策是龙头，抓好国土审计调查的财政政策就等于抓住项目开展的关键。在以往的审计开展中，由于较多停留在财政财务收支方面，缺乏对具体问题提炼归纳，致使审计建议流于形式、泛泛而谈。因此，在审计中，可将土地专项资金的管理使用情况作为地方财政预算执行及部门财务收支合法合规的一个子项来分析，避免就土地专项资金问题而论专项资金。应根据“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则，做好资金的征收管理使用审计工作，切实将一般性的财务收支问题提炼到促进地方政府加强预算管理层面。诸如此类，违规减免、少征、先征后返土地出让金等问题也都可以统一到违反财政政策及财务收支的名下。
二是国土政策环节。国土政策审计关键是评价国土政策制定、执行及政策效果。目前，我国实行最为严格的土地管理制度，从严控制建设用地。在林林总总的政策中，笔者认为，应把握好节约集约用地这条主线，重点关注三点：一是监督促进地方政府履行国家土地政策，积极清理整顿开发区等闲置用地，规范城镇布局调整，促进建设用地向节约集约化发展。二是监督促进地方政府控制土地利用总体规划，杜绝随意调整规划、减少和破坏耕地行为；加强占补平衡，避免在形式上做文章，确保耕地得到根本保障，确保国土安全及粮食生产安全。三是监督促进地方政府加强对批地、供地和用地管理，加大反腐败力度,推动民主法治建设和反腐倡廉建设。
三是产业政策环节。产业政策是国家调整经济社会整体布局的主要手段，通过产业政策调整，可以有效促进经济社会协调发展。国家调控经济政策主要通过货币政策和财政政策两个手段，也就是常说的“银根”和“地根”。在“地根”方面，国家通过颁发《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》类似规定，将机动车交易市场等14个大项、110个小项为限制用地项目，将别墅、高尔夫球场、实心粘砖生产项目等15个大项、87个小项为禁止用地项目。执行结果表明，有些地方政府不顾国家禁令，仍顶风审批禁止项目用地。因此，审计应紧扣不同时期的产业政策要求，对照省、地市发改部门审批的项目，总体梳理，严把产业政策审查关。
四是三农政策环节。农村发展、农民增收、农业稳定是中央三农政策关注重点，也是评判三农政策是否成功的关键。土地问题与三农问题紧密联系，有效解决土地问题，对加快城乡一体化，促进经济社会健康发展具有积极意义。征地补偿问题是城镇化进程中经常碰到的问题，也是引起社会不和谐的主要因素，处理不好，不仅容易引起干群矛盾，也会影响政府形象。所以，在审计中，应关注民诉民生，监督指导地方政府履行国家政策不到位问题，确保征地补偿款及时完整到位，维护社会和谐稳定。另外，安置补偿、失地农民的社会保障及农村集体土地使用权流转等也应纳入政策审计的视野，切实保障农民合法权益。
五是特别调控政策环节。不同时期，受经济本身及外围环境影响，国家宏观调控政策也会有所改变。以2008年为例，受全球金融危机影响，我国经济面临较大下行压力，在此背景下，国家出台了扩内需、调结构、保增长政策，计划在2年时间内投资4万亿元拉动内需。对此，为了搞好国土政策审计，我们不能等闲视之，应把这一个主题放在整个审计项目进行考量，应关注4万亿投资分配情况，项目用地落实情况以及实物量的形成情况。另外，由于金融危机影响，土地交易市场流拍可能会影响到地方财政收入，进而影响地方配套资金投入，因此，审计调查可以对此加以反映，评价国家特别调控政策的执行效果。
三、开展国土政策审计需要注意三点
一是要弄通搞懂与国土有关的政策法规。国土政策审计牵扯到财政政策、国土政策、产业政策、三农政策、特别时期宏观调控等方面政策，点多、面广、情况复杂，非一时之功所能掌握。因此，搞好政策审计的前提是了解政策，不了解或者一知半解都使不得。比如，仅是土地法规就分为法律、法规、部门规章和规范性文件等四大类，其中法律法规有《土地管理法》、《城市房地产管理法》等，部门规章又分为综合类、规划与耕地保护、建设用地、地籍、土地市场、法制监察、地质矿产、测绘和国有资源财务管理等9个方面。每一门类都很复杂，需要审计人员认真加以掌握。
二是审计调查方式方法要做根本改变。政策审计不同于以往审计项目，审计人员思维方式及行事方法都要做较大改变。要从以查账为主，转变到根据审计需求开展调查研究上来，要懂得采用开座谈会、填调查表、搞统计分析等办法开展政策审计，要善于调动被审计单位的积极性，让其积极迎审，而不是消极地、被动地应付审计。以往的审计任务需要我们查深查透，关注的更多是个案的本身，政策审计更多是关注行业性、系统性问题，没有一定面上的东西不足以说明政策执行方面出现的问题，不能有效提出建设性意见。所以，要善于由点及面，由表及里，由或然推及必然。
三是思考问题的角度要做拔高挖深处理。政策审计与一般审计之不同在于政策审计要站得更高、看得更全、分析得更透、把握得更准。这就给审计人员提出更高的要求。因此，我们不能简单就事论事，要懂得从个案的审查把握全局，通过个案形成环环相扣的整体。比如，工业园区、闲置土地、土地开发整理、滩涂围垦等看似毫无相关，但其实不然，这是节约集约用地政策在不同环节的体现，要懂得寻找孤立个案之间的内在联系，应做挖深拔高处理。
四、结束语
绩效审计，乃至政策审计是摆在全体审计人员面前的一项重要任务，亟待我们破题立意。虽然很陌生，但是充满探索的刺激。作为政策审计的执行者，我们应怀有探索之心，倍加努力，以实践引申理论，用理论指导实践，走出一条实践与理论相互论证、相得益彰的政策审计之路。
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