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2009年是三峡工程初步设计规划建设任务和移民搬迁安置任务全面完成的年份，同时也是国务院三建委组织移民资金监督网各成员单位广泛开展三峡库区移民资金监管总结性研究的一年。在这样的大背景下，审计署组织开展了2009年度三峡库区移民资金审计，并将审计定位为一次总结性、研究性、建设性和绩效性审计。从总结性、研究性、建设性和绩效性的角度研究三峡库区移民资金审计的特点，对于总结1993年以来开展三峡库区移民资金审计的经验、指导2009年度的三峡库区移民资金审计，以及进一步完善后三峡时代移民资金审计及大中型水库移民资金审计，都有着十分重要的历史、现实和长远的意义或价值。
一、先进性的审计理念
从1993年审计署首次组织开展三峡库区移民资金审计以来，三峡库区移民资金审计从初期以查处违纪违规财务问题、加强整改规范管理为主，到中期以完善制度修补政策为主，以及后期以前置审计关口、积极探索绩效问责审计为主，先后经历了摸索、完善、提高并积累经验、不断丰富审计内容、改进审计手段、完善审计方法的过程。十多年的三峡库区移民资金审计，一以贯之的一条主线那就是审计始终坚持走科学发展之路，无论审计的手段、方法或方式如何改变，审计的理念始终十分鲜明：从关注财务收支逐步向注重效益分析转变；从关注资金流向逐步向注重项目管理转变；从关注具体的问题逐步向注重政策评价转变。着重围绕维护三峡库区移民资金使用管理的真实、安全和合规有效，通过“审帮促”，充分发挥审计监督建设性作用和“免疫系统”功能，依法审计，加强监督，搞好服务，前置审计关口，帮助被审计单位完善制度、强化措施、规范管理，强化宏观意识，在促进加强宏观管理、规范资金管理和维护移民合法权益等方面，为决策部门宏观决策、完善政策提供建议，建言献策。
（一）先进性的审计理念之一——注重逐步向效益分析转变
多年来，审计部门始终坚持为移民服好务，把维护广大移民的合法权益放在突出位置，坚决查处挤占挪用、贪污私分安置资金、移民工程质次价高、移民优惠政策不落实等损害移民切身利益的行为。在审计过程中，重点围绕查处贪污私分移民资金违法案件，督促落实移民资金，揭露移民安置工程建设质量等问题，切实维护了移民的根本利益，促进了库区和移民安置地经济发展和社会稳定。同时，审计立足于确保移民资金运行安全和使用合理有效，从过去注重关注财务管理方面的问题，逐渐转变为着重围绕移民资金使用管理的真实性、安全性，开展效益分析。
1．突出项目管理效益。严谨细致，科学审慎，在真实性审计的基础上突出效益审计。一方面突出移民项目审计本身的效益。通过披露和查处移民迁建过程中所存在的各种违纪违规行为，审减虚列的工程项目建设支出或成本，归位被挤占挪用的移民资金，避免浪费和损失，切实维护移民的利益；另一方面通过审计进一步突出移民复建项目所带来的社会效益，彰显改革开放及三峡工程建设为库区经济社会环境改善所带来的巨大变化。并通过突出工程建设社会效益，作为审计创新、实现审计内容转变的一个重要拐点。
2．突出移民安置效益。在确保移民得到搬迁安置的前提下，通过深入的审计调查展开移民安置效益情况分析。如，移民后靠安置空间、安置容量调查，移民职业技能培训情况调查，工矿企业结构调整及下岗移民职工社会保障情况调查，城镇移民及占地移民再就业情况调查，农村移民安稳致富情况调查等。针对调查的结果，对移民安置效益情况进行深入分析，向决策部门或主管部门提出建议，不断改进移民安置，实现移民安稳致富。
3．突出移民复建工程建设质量。通过工程审计与现场实地勘验及抽样，发现隐情，消除隐患。特别是隐蔽工程如桥涵隧洞、地质灾害防治项目，以及移民安居工程，结合工程造价及财务收支审计情况，一是着重抽查钢筋、水泥等主要建筑材料制安的标号、配比及质量；二是抽查验证实际工程量。通过对库区复建工程项目建设质量的关注，达到化解审计风险、提升审计质量的目的。
（二）先进性的审计理念之二——注重逐步向强化管理转变
针对项目管理上存在的薄弱环节，多年来，审计部门在开展移民资金审计过程中，逐步实现由单纯地关注移民资金流向向注重项目管理转变。对于库区各地实行“两个调整”政策以后出现的农村移民安置费超包干，工矿企业搬迁补偿内容、标准、金额和政策不统一，城镇迁建和专业设施复建项目在规划立项、设计及编制预（概）算方面缺乏统筹考虑，增加了工程难度和投资，造成资金缺口等困难，以及由于疏忽、错漏造成实物指标调查登记时，部分人口、房屋面积、村组副业设施和移民生活设施未列入补偿范畴，导致测算资金切块包干时少算漏算移民补偿费等实际问题，审计部门本着实事求是的精神，深入广泛地开展调查研究，向上级有关部门反映情况，提出解决问题的审计建议和意见。同时，湖北审计部门还及时总结推广了库区各地在移民资金使用管理中一些好的经验和做法，并帮助库区各地制定完善了一系列强化移民项目管理、规范移民资金拨付使用程序的制度和措施，对于实现源头治理起到了积极的作用。
（三）先进性的审计理念之三——注重逐步向政策评价转变
审计部门针对库区各地在移民资金使用管理中存在的一些普遍性问题和移民安置中存在的实际困难，从服务三峡库区移民、服务三峡工程建设、维护三峡库区社会经济稳定的大局出发，深入开展调查研究，不断前置审计关口，探索从政策层面上解决库区各地存在的一些实际困难和问题，逐步实现由关注单项问题转变为注重政策评价的转变，充分发挥审计建设性作用，积极推动国家移民政策的调整和完善，并切实维护国家移民宏观政策调整得到落实。国家宏观政策调整，特别是国家有关三峡工程库区移民政策的调整，对促进库区移民科学搬迁及安置、移民资金的合理使用、库区产业结构的调整，提高生产力水平，保护库区生态环境，改善库区移民群众生活，实现库区科学发展，都发挥着积极的影响。同时，对移民资金投资和使用方向也有着决定性作用。所以三峡库区移民资金审计既着眼于促进国家有关三峡工程库区移民政策的完善和调整，同时也积极地服务于国家宏观政策的完善和调整。1999年以前，审计的重点在于呼吁并促成现行移民政策的修补或完善，针对审计发现的移民搬迁安置过程中存在的社会问题，通过审计建议和审计专报等形式，向国务院、各级党委政府及移民行政主管部门反映，积极推动国家“两个调整”政策的出台，积极促进农村移民安置及工矿企业搬迁政策的完善；1999年以后，审计的内容和重点紧紧围绕国家的“两个调整”政策开展审计，审计的建议主要围绕“两个调整”政策的落实，确保农村移民及工矿企业搬迁职工得到妥善的安置。
二、建设性的审计目标
三峡库区移民资金审计，在移民的不同阶段，审计目标也有所区别、有所侧重。移民初期，为了给三峡工程建设创造一个良好的环境，以移民搬得出为重点，因此审计的目标就是以服务三峡工程建设，确保移民资金真正重点用于移民搬迁安置，移民实现搬得出为目标；三峡蓄水期间，为了确保三峡水利枢纽及早发挥效益，确保三峡蓄水清库顺利，审计就是以服务三峡水库按期蓄水发电、保护三峡水环境为目标，着重对清库验收的各项指标及资金进行审计；移民后期，审计的目标就是确保移民“稳得住”并实现逐步能致富，着重围绕实现库区及安置区的可持续发展开展效益审计。
多年来，开展三峡库区移民资金审计的目标十分明确，即充分发挥审计监督建设性作用，不断规范移民资金使用管理，切实维护移民切身利益，确保移民安稳致富，实现库区经济社会全面协调可持续发展。通过审计，全面掌握移民资金计划管理及使用的真实情况，披露并查处移民资金管理使用过程中可能存在的各种违法违纪问题；通过审计，对三峡库区移民搬迁安置，特别是国务院对开发性移民政策实行“两个调整”以来，移民搬迁、安置和发展的总体情况，以及库区生态环境的保护、可持续发展战略的实施情况做出比较全面、科学地审计评价，同时对国家新一轮启动的三峡库区移民搬迁安置（后期扶持）规划提出合理的建议。一是注重开展审前调查，通过开展审前调查；二是注重审计方案的制定；三是注重整合审计资源，完善审计资源配置；四是注重审计项目的组织实施，切实保证审计方案确定目标的实现；五是注重审计效果的落实，切实加强跟踪审计，确保审计整改落实到位。审计过程中，审计部门注重发挥审计监督的建设性作用，进一步规范移民资金的使用管理，切实维护移民的切身利益，确保移民安稳致富，实现库区经济社会全面协调可持续发展。
（一）核实收支，揭示问题
通过审计，全面了解移民规划及原概算投资、移民资金计划管理、移民资金拨付使用的真实情况，核实财务收支和资产，切实维护移民资金安全。详细了解三峡库区移民规划编制、修编调概情况，以及政策调整对移民安置及移民资金计划管理所产生的影响；调查城集镇迁建、迁建工矿企业结构调整、专项设施复建及环境保护项目建设情况，对已竣工项目的效益性做出适当评价，对建设资金的构成情况进行分析，对新近建设项目工程建设情况进行延伸审计，确保复建工程项目建设质量；重点审计调查移民搬迁、安置、发展情况以及库区城镇集镇、专项设施功能复建以及库区环境保护和可持续发展情况，特别是对口支援项目及搬迁工矿企业结构调整所释放的社会经济效果。通过审计，切实掌握农村移民搬迁安置、城集镇迁建、迁建工矿企业调整、专项设施复建、环境保护、勘测规划设计监理、移民职业培训以及行政管理费或建设单位管理费使用情况等各个环节的真实情况。
通过审计，查处严重违法违规，揭示移民安置及资金使用管理中存在的问题：
1．农村移民生产、生活安置资金是否拨付到位，外迁移民补偿款是否足额拨付到位，移民生产生活基础设施款项是否存在挤占挪用现象，其他拨款是否按计划并内容明确；农村移民生产生活安置耕园地是否达到安置地平均水平，移民是否接受了培训，移民安置过程中是否存在乱收费情况等；
2．城镇、集镇迁建项目，基础设施是否配套、齐全，是否存在功能缺失，是否存在形象工程挤占公共基础设施的现象；房屋复建项目，规划是否合理，是否考虑到原城集镇居民的需要，是否存在漠视民生或与民争利的行为；工程管理费，使用是否合规，是否存在超支现象。
3．迁建工矿企业结构调整项目资金，是否存在国有资产严重流失现象，企业职工是否得到妥善安置，补偿资金是否到位并得到合理的使用；组合搬迁工矿企业以及对口支援项目企业经济运行情况，是否具有显著的社会经济效益，移民职工的权益是否得到保障。
4．专项设施复建项目资金，工程预决算的真实合法性，查证项目建设单位、施工单位以及工程监理和造价等中介机构是否存在互相串通，编制虚假工程预决算，特别是隐蔽工程和临时工程是否存在高估冒算的情况；工程结算的真实有效性，施工单位是否存在虚列工程量或变更单价，以及通过虚假发票或虚假的合同协议、白条报账等虚列支出的行为套取工程款；涉及项目法人、工程监理、质量监督等部门或环节的职责履行，项目建设单位在是否有效的履行了项目法人责任制，工程监理机构和质量监督部门在维护工程质量方面以及坚持客观公正的原则方面是否发挥了监督作用。
5．其他间接费用，如环境保护经费是否严格按计划使用，是否存在挪作环境保护部门经费的问题，资金使用的效果如何等等；移民职业培训费拨付使用是否真实性，使用的内容是否合规，是否超计划，是否存在超范围、超标准（建移民培训中心）、捆绑集中使用或弥补行政经费等问题，是否用于移民所急需的实用技术、技能培训，培训的效果如何，是否有助于移民从事当地产业化生产经营或转产的需要；勘测设计、规划、监理及科研项目经费，是否按计划拨付，是否按计划使用，是否存在挤占挪用现象，是否存在捆绑使用或“撒胡椒面”现象，是否用于弥补移民行政主管部门行政经费；行政管理费（对口支援经费）和建设单位管理费支出的内容是否真实、合规，是否存在超计划、超范围的情况，调研分析行政管理费、对口支援经费和建设单位管理费超支的原因，并提出合理的建议；库底清理经费等是否存在单纯的用于弥补行政经费的问题。
（二）改进措施，加强管理
多年来，通过开展三峡库区移民资金审计，通过审计，总结经验，推广典型，促进加强移民资金管理，管好用好移民资金。经过多年的审计，三峡库区各地移民资金管理从不规范到比较规范，逐步完善了移民资金计划管理、资金管理、财务管理和项目管理，各地在改进移民资金管理和加强移民工作方面取得了一些好的经验和做法。如在控制行管费超支方面所采取“定额包干、按季预拨，超支不补、节约留用”的办法；在加强移民资金拨付使用方面制定的“三坚持”、“七不付”和“十不准”制度；在落实“村账乡管”而采取的“三账一卡”制度；在项目管理方面通过实行“集体决策到项、分工负责到块、一支笔审批到位、按进度拨付到账、跟踪审计到据”的措施，使移民资金的管理逐步实现制度化、规范化。审计对这些好的经验和做法及时加以总结和推广，对促进移民、加强资金管理起到了很好的作用，收到了很好的效果。同时，针对部分移民资金管理单位和用款单位存在制度不健全、管理不规范、财务收支混乱的现象，一方面采取重点审计，查找线索，发现问题，严肃处理；另一方面找出“症结”，为被审计单位出谋划策，提出建议，帮助完善制度，规范管理。
在移民安置效果方面，通过对移民迁建任务完成情况、移民规划调整新增项目计划完成情况的调查，促进有关部门完善措施，确保移民搬迁安置工作按期完成，并提高安置质量；通过对部分移民工程项目建设与管理情况的抽查，重点揭露因决策不当和管理不善造成的重大损失浪费问题，促进关注建设项目质量，提高资金使用效益；通过对部分移民生产生活安置情况的调查，反映移民搬迁安置后存在的困难、问题或矛盾，提出有关完善移民后期扶持和发展政策的建议，促进移民安稳致富和库区经济可持续发展。
（三）完善政策，促进发展
通过积极开展效益审计，从总体上考量移民资金使用的效果，全面了解库区移民（包括农村安置移民、城镇居民、搬迁工矿企业政策调整职工）安稳致富的真实状况，反映城镇集镇搬迁建设、工矿企业结构调整、专项设施复建以及环境保护的效果，调查对口支援项目对库区复建的贡献或对库区地方经济发展所产生的拉动效应。
通过审计反映库区及安置区各地在安置稳定方面存在的问题、隐患、困难及需求，加强对审计情况的综合分析与信息反馈，积极为党政领导宏观决策服务，积极为移民后期扶持建言献策，推动库区及安置区经济社会科学发展。服务大局，服务党委政府中心工作，一直是审计的宗旨，关注“热点”开展审计是这一宗旨的具体体现。占地移民搬迁，城镇、集镇迁建，以及迁建工矿企业下岗职工安置、农村移民劳动力转移等问题，既关系到移民的切身利益，又关系到社会的稳定和党在人民群众中的形象，审计对这些问题给予了高度关注，审计报告对这些问题的形成和严重性做了如实反映和认真剖析，成为各级党委政府和有关部门了解上述问题的第一手资料。
三、创新性的审计模式
多年来，在三峡库区移民资金审计中，逐渐摸索出了“联合审计+跟踪审计+风险审计”的三峡库区移民资金审计模式，在多年的审计实践中逐步得到完善，并得到广泛的应用。由各级审计部门共同参与商讨制定三峡库区移民资金审计方案，采取“联合审计+跟踪审计+风险审计”的模式，不仅可以及时掌握移民搬迁进展和资金管理使用的最新情况，充分发挥审计部门作为“免疫系统”的预防、揭示和抵御三大功能，为三峡移民和三峡工程建设的圆满完成服好务。同时，对于统筹审计发展、整合审计资源、提高审计质量和效益发挥了积极的作用。
（一）通过联合审计，谋划审计统筹
多年来，三峡库区移民资金审计按照审计署的统一部署，立足打“总体战”，通过联合审计，上下一盘棋，谋划审计统筹。统一制定审计工作方案、统一协调调度审计组织实施、统一审计定性依据及处理处罚口径、统一整合审计资源及调配审计力量、统一审计时间、统一汇总上报。采取上审下和交叉审相结合的方式就地组织实施。
一是整合审计资源。充分借助社会中介审计组织工程造价人才齐全的优势，充分发挥国家审计机关审计人员经验丰富、组织有力、协调有方的优势，充分利用项目所在地基层国家审计机关人员熟悉环境、了解情况的优势，既谋求审计力度和深度的加大，又力求审计效能的提高。审计过程中，合理调配审计组人员构成，整合审计资源，组成由厅机关审计人员挂帅并为主干、社会中介组织具有工程造价师资质的工程审计人员参与，以及库区地方或项目所在地审计机构熟悉情况并精通财务收支审计的人员作为骨干的审计组，进行联合审计。同时，不断创新审计思维，不断革新审计手段，使审计资源得到最大化、最优化使用。
二是强化审计培训。通过审前培训，明确审计的目标和任务；通过审中交流，充分掌握审计的内容，把握审计的进度；通过审后汇总培训，统一审计口径，保证审计工作质量。
三是突出效益审计。深入开展移民安置情况、移民建设项目情况审计调查，从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等诸多方面做出评价，着重反映移民安置及项目建设过程中产生的经济效益、社会效益和生态效益，揭示危及社会经济安全及生态安全的突出问题，提出改进或修补政策、制度和管理方面的建议。
四是强化成本管理。以审计成本控制为抓手，把严格控制审计成本作为提升审计质量的一项重要措施，切实抓好、抓实、抓出成效，确保全面审计不留死角。
（二）通过跟踪审计，实现审计效果
一是强化审计监督，不断提高审计工作质量和水平。多年来，审计部门立足于确保移民资金运行安全和使用的安全合理有效，着重围绕移民资金使用管理的真实性、安全性和效益性开展审计。凡是审计查出的问题，在定性之前，都要经过反复的核实论证，并根据内容的真实、程序的合法、适用法规适当与否等三项要求进行复核，以确保审计意见真实合法又合乎情理，具有明确的针对性，又具有很强的可操作性，同时又便于移民管理部门进行整改。
二是加大跟踪审计力度，确保审计成果得到落实。多年来，审计部门把经常性的审计与移民资金监督网运行机制结合起来开展工作，对移民资金使用管理的重点领域、重点项目、重点环节，以及上年查处问题的整改落实情况进行跟踪审计，既提高了审计质量，又保证了移民资金监督网运行的经常化和有效性，同时，对于规范移民资金管理、强化移民资金监督、促进移民工作等都收到了很好的效果。通过跟踪审计，审计部门督促库区有关市县改正超计划拨付移民资金问题拨付欠拨的移民资金，归还挤占挪用的移民资金，补征欠缴的土地出让金，收回长期挂帐的移民资金，以及清退违规收费等，纠正了一些财务管理和会计核算方面不规范的行为。
（三）通过风险审计，提高审计质量
通过广泛深入开展审前调查，对被审计单位的内部控制制度、财务核算方式、银行账户开设情况、移民包干任务和投资完成情况、规划调整、政策新增资金和移民任务完成情况以及审计工作量进行了了解，收集了被审计单位《移民安置规划报告》、《移民补偿投资测算报告》、计划文件汇编、信访材料汇编等与审计相关的信息资料。同时从项目概预算、招投标、设计、施工、监理、安全监测、环境影响、质量控制、竣工验收、工程造价、资金管理等各个方面，对可能存在的审计风险点进行了测试和评估，并及时发现可能存在问题的风险点，及时发出风险预警，将各种苗头性问题和管理漏洞消灭在萌芽状态。
一是从审前调查提纲的拟定到审前调查报告的内容、范围、对象，对审计可能存在风险做出评估。
二是从审计工作方案到审计实施方案，对审计风险要有明确的应对措施，要有化解或规避审计风险的具体措施和预案。
三是审计实施过程中，要及时发现可能存在问题的风险点，及时发出风险预警，采取措施或启动预案，将各种苗头性问题和管理漏洞消灭在萌芽状态。
五是针对审计中涉及到的风险点，审计报告要有适当的披露。
四、多样性的审计方法
多年来，在三峡库区移民资金审计中审计部门不断创新审计方法，采取多种审计模式、方式相结合，积极开展计算机审计，发现问题，查出问题，纠正问题，达到规范管理、促进移民安置的目的。
（一）财务收支审计与审计调查相结合。以移民搬迁安置为切入点，通过财务收支审计与审计调查的交互使用，着重查处安置不到位、补偿不落实，以及挤占挪用、挥霍浪费等问题；以资金流向为主线，着重查处账外账（“小金库”）、截留滞拨、扩大范围开支等违规违纪问题，以及内控制度缺失、财务制度不完善或执行不力等违反财经纪律和财务管理规定的行为。
（二）效益审计和项目工程审计相结合。以移民安置和专项设施复建工程审计为重点，着重查处虚报冒领、多结多算套取工程款行为，以及工程施工中可能存在的质次价高、偷工减料、隐蔽加塞等危及工程建设安全和质量的隐患问题。围绕工程建设“五制”落实执行情况，重点查处招投标环节的规避招投标、虚假招投标、违规发包，以及工程监理环节的虚假鉴证、监理不到位、监理职责缺失等违纪违规行为，确保移民建设项目社会综合效益得到充分发挥。同时，把效益审计融入三峡库区移民专项资金审计之中，剖析移民安置项目、移民复建项目、后期扶持项目、对口支援项目等立项、建设及运行情况，科学评价移民安置及复建项目所取得的社会经济效益。
（三）查错披露审计与建设性审计相结合。通过审计，着重查处各类违纪违规问题，披露移民安置方面存在的不足以及移民资金管理方面存在的不安全因素。同时，充分发挥建设性审计的作用，深入开展审计调查和综合分析，着重调查部分移民生产生活安置和后期扶持效果情况，以及城镇占地移民、搬迁工矿企业下岗职工等人员目前就业和生活状况。查找因政策、制度不完善以及具体工作不到位等原因导致移民安置质量不高，影响稳定的突出问题，深入分析原因，研究提出加强和改进移民工作包括移民后期扶持工作的建议；调查了解库区移民回流、回迁的人数规模、从业状况、生活来源、户籍管理、居住环境等情况。通过调查，分析移民回迁、回流的原因，揭示是否存在因虚假移民、移民安置不到位、移民发展面临现实困难等问题，导致移民回流、回迁现象，研究并提出破解移民回流、回迁难题的有效办法和合理建议。
（四）强化责任与明确目标相结合。多年来，审计部门从发挥审计作为经济运行免疫系统和维护国家经济安全首要任务的高度组织实施三峡库区移民资金审计。在明确审计目标的同时，进一步强化责任意识，落实责任目标，树立大局意识和全局观念，切实转变审计内容、手段、方式和管理模式，积极开展计算机审计，变手工模式下的计算机辅助审计为信息化条件下的计算机主导审计，全员、全流程运用AO或OA开展审计，把提高审计效率、降低审计成本落到实处。
（五）审计纪律与审计质量相结合。审计中，审计部门始终坚持把廉政建设和审计质量有机的结合起来，并作为审计工作的生命线抓住不放。一是严格执行审计工作纪律和“八不准”规定，实行审计经费自理，按规定公示审计纪律和执行审计纪律及“八不准”规定情况，自觉接受被审计单位和社会监督，确保“八不准”规定和各项审计纪律要求落到实处，廉洁自律，自觉维护审计形象。二是加强审计质量控制，严格按照《审计机关审计项目质量控制办法》要求，认真做好审计证据取证笔录工作，及时根据审计内容编写分项审计工作底稿及汇总审计工作底稿；及时编写审计日记，确保“黑匣子”真实、完整、安全，真正做到有据可查、有迹可循；认真作好审计档案的归卷准备工作。三是立足宏观进行综合分析，不断提高审计报告的质量。及时整理汇总审计情况，充分运用掌握的资料进行宏观分析，确保审计报告叙述清楚、数据全面、事例充分、定性准确、处理处罚适当、分析透彻、建议可行。
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