国家审计署的五年规划指出审计是国家经济社会运行的“免疫系统”，金融审计的目标是维护安全，防范风险，促进发展。金融绩效审计也必须围绕上述目标开展，维护国家金融安全，落实国家宏观调控政策，保障民生，促进经济社会发展是金融机构最大的绩效。这与我们通常所说的绩效审计要做到“5E”不谋而合，即效益性、效果性、效率性、环保性和适当性。要达到这个目标，必须站在国家政策、机制、体制的层面看问题。一是研究政策、机制和体制存在的缺陷；二是加强对相关部门政策执行情况的监督检查；三是提出行之有效的建议，充分发挥审计的建设性作用。结合扩大内需的相关政策，笔者提出以下几点关于金融绩效审计的思考。
一、 扩大内需相关政策出台的背景
2007年3月13日，美国第二大次级抵押贷款机构——新世纪金融公司因濒临破产被纽约证券交易所停牌，次贷危机正式拉开序幕。之后贝尔斯登、美林、摩根士丹利、美国国际集团等世界知名的金融大鳄在危机中相继倒下，一场金融风暴席卷全球，国内外经济形势发生了深刻的变化。随着金融危机的进一步扩散，对我国实体经济的影响也逐渐加剧，国内部分经济指标出现了超预期的下滑。国家统计局公布的数据显示，2008年我国前三季度的GDP增速为9.9%[1]，比上年同期回落2.3个百分点，消费信心指数、企业景气指数、出口订单指数持和国内订单指数均出现不同程度下降。反映企业活跃度的M1(狭义货币供应量)10月末增速跌至9％[1]以下，为近年来最低。面临如此严峻的经济形势，2008年11月开始，中央果断出台4万亿元投资计划，启动11年来最大幅度的减息行动为经济升温。国务院制定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，包括灾后重建、医疗、环保、重大基础设施建设等，在拉动经济增长的同时，长远看来将促进中国经济的持续和均衡发展。宏观调控任务由防止经济过热转到防止经济衰退，货币政策也发生了根本转折，由从紧的货币政策转向适度宽松的货币政策。
二、 扩大内需背景下的金融相关政策梳理
金融是现代经济的核心，因此无论是直接提及“金融”二字的政策，还是其它促进经济发展的措施，大多与金融密切相关，也是金融绩效审计需要关注的重点。
（一）中央层面的政策措施
2008年11月上旬，党中央、国务院提出进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施：一是加快建设保障性安居工程。二是加快农村基础设施建设。三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。四是加快医疗卫生、文化教育事业发展。五是加强生态环境建设。六是加快自主创新和结构调整。七是加快地震灾区灾后重建各项工作。八是提高城乡居民收入。九是在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元。十是加大金融对经济增长的支持力度。
2008年12月上旬，《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》提出九条金融促进经济发展意见：一是落实适度宽松的货币政策，促进货币信贷稳定增长；二是加强和改进信贷服务，满足合理资金需求；三是加快建设多层次资本市场体系，发挥市场的资源配置功能；四是发挥保险保障和融资功能，促进经济社会稳定运行；五是创新融资方式，拓宽企业融资渠道；六是改进外汇管理，大力推动贸易投资便利化；七是加快金融服务现代化建设，全面提高金融服务水平；八是加大财税政策支持力度，增强金融业促进经济发展能力；九是深化金融改革，加强风险管理，切实维护金融安全稳定。
从2009年1月14日至2月15日，短短的一个多月时间内，钢铁、汽车、纺织、装备制造、船舶工业、电子信息、轻工业、石化、有色金融和物流业十大产业调整和振兴规划全部出齐，其实施时间将从2009年至2011年。
（二）相关部委出台的金融相关政策
从2008年12月开始，银监会、人民银行、财政部等相关部门陆续出台了各项政策措施。如为改进小企业金融服务，发挥专业化经营优势，银监会出台了《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》。为促进银行信贷增长，发布了《商业银行并购贷款风险管理指引》，正式允许符合条件的商业银行法人机构开展并购贷款业务。为进一步推动银行间债券市场健康发展，保护投资者利益，中国人民银行公告〔2009〕第1号取消了对在银行间债券市场交易流通的债券发行规模不低于5亿元的限制条件。为刺激小企业及涉农信贷，财政部和银监会最近专门就中小企业和涉农贷款呆账核销管理办法下发内部通知，允许商业银行对单笔500万以下的中小企业和涉农类不良贷款在追索1年以上确定无法回收的情况下税后自主核销。目前，财政部和银监会正在研究制定《中小企业与涉农类企业不良贷款减免办法》，该办法将通过贷款展期和一定程度减免利息的做法，为中小企业与涉农类企业减负。
三、 结合扩大内需背景下的相关政策开展金融绩效审计
（一）加强对金融监管部门的监管绩效审计
着重评价金融监管部门的监管绩效，加大对金融监管部门的再监督,使审计关口前移，变事后审计为事前和事中审计，对促进金融业的健康发展有着重大意义。
一是加大对金融监管部门政策的研究力度。政策本身制定得是否合理、完善很大程度上决定了政策的执行效果。评估金融监管部门制定的政策的合理性,研究政策隐含的风险，并提出有效建议，有利于从更高的层次上加强或改善政策绩效。如在审计中通过研究政策发现，中国人民银行与银监会对房屋信贷政策意见不一致，导致商业银行难以操作，信贷优惠政策的作用难以发挥，影响了国家宏观调控措施的执行。该情况向上反映后，促使监管部门修订相关政策，从源头上解决问题，保障国家宏观调控措施的有效落实。
二是加大对金融监管机构监管业务的审计力度。重点反映一些政府和公众关心的，监管部门或机构没有反映、不愿反映、不能反映或者反映不深入的重大问题，促进监管机构正确行使职权。并提出有建设性的解决思路，为领导决策和深化改革提供重要参考。
三是加大对金融监管盲区的审计力度。目前我国虽然没有明文规定允许金融机构混业经营，但实际上很多金融机构，包括金融控股公司和商业银行，均已经处于混业经营的状态。在我国的分业监管的体制下，必然存在一些盲区和死角。这时金融审计可以发挥其综合性优势，堵塞漏洞，完善监管的科学性和有效性。
（二）加强对金融机构的政策执行绩效审计
从扩大内需背景下出台的金融相关政策看，主要涉及三大类：一是扩大投资类，二是减轻负担类，三是创新发展类。在对金融机构的绩效审计中，我们必须关注以下几类风险：
一是关注重大投资项目贷款风险。温总理在2009年所作的政府工作报告中提到“保证货币信贷总量满足经济发展需求，广义货币增长17%左右，新增贷款5万亿元以上”，即贷款不设上限，这将极大地激发银行的贷款热情。事实上2009年1至2月份的新增贷款已达2.7万亿，可谓天量。各地方政府为配合中央未来两年内4万亿扩大内需的安排，也提出了高达18万亿的投资计划，这些投资计划的大部分资金都将来自于银行。据有关部门测算，截至2007年末，我国地方债务总余额在4万亿元[5]以上，相当于我国地方财政收入的174.6%[5]，在相对落后的中西部地区，其负债比例更加惊人，而且还有不断上升的趋势。一方面是地方政府的投资热情和银行的贷款意愿高涨，一方面是部分地方政府的还贷能力不足，很容易产生地区的金融风险。
审计过程中要关注资金的使用绩效，关注微观的金融风险向财政风险和宏观的金融风险的转化，关注贷款资金投向，严防贷款资金投向“两高一剩”行业。
二是关注执行减轻负担类政策时产生的道德风险。为配合国务院“金三十条”的相关措施的落实，扶持企业发展，金融监管部门出台了一些新政策，或者对原有政策作了适度宽松的调整，其中隐藏的道德风险不容忽视。如最近银监会出台《关于创新小企业流动资金贷款还款方式的通知》，规定小企业可在贷款到期前向银行申请重新对其进行授信审查，如审查通过可适度延长贷款期限，无需签订新的合同和重新办理有关手续，延长贷款期限的其他条件由双方协商决定。如财政部和银监会已出台的“允许商业银行对单笔500万以下的中小企业和涉农类不良贷款在追索1年以上确定无法回收的情况下税后自主核销”及将要出台的《中小企业与涉农类企业不良贷款减免办法》，其出发点都是为了减轻相关企业负担，扶持对中小企业和涉农企业的发展，但是与此同时也为金融机构掩盖不良贷款，借款人逃避债务提供了新的途径。
三是关注金融创新和自我发展过程中的风险。首先，关注金融创新风险。了解金融衍生产品的形成机制和潜在风险，研究风险防范措施是未来金融绩效审计的重要课题。随着国际金融一体化进程的加快,金融创新工具层出不穷,金融衍生交易品种与数量也迅速增长,这就隐藏着许多潜在的风险,如市场风险、信用风险、结算风险、法律风险等。最重要的是，当金融创新产品被普通消费者购买后，其风险就传导到全社会，一旦发生类似美国次贷的风险，将有可能引发社会稳定问题。
其次，关注金融机构“走出去”的风险。我国金融机构的国际化已是大势所趋。一方面，众多境外投资的企业迫切需要国内金融机构提供各类融资、咨询和结算等服务；另一方面，由于激烈的市场竞争和自身的发展需要，也促使金融机构“走出去”。近年来，我国不乏中国平安投资荷兰富通集团，招商银行斥资363亿港元收购香港永隆银行等大手笔。如今世界经济一片低迷，对金融机构“走出去”是个良好的机遇，但也面临巨大的风险。中国平安投资富通集团浮亏逾200亿元就是一个很好的教训。
随着越来越多的金融机构“走出去”，这一领域势必成为金融绩效审计的重点。一方面要密切关注金融机构是否已经具备人才、价值评估、风险管理等能力，是否对国外的政治、文化、法律、运作模式等作好了充分的准备。另一方面还要关注那些拿着银行贷款实施海外并购的企业的资金安全，尤其在《商业银行并购贷款风险管理指引》正式允许符合条件的商业银行法人机构开展并购贷款业务之后。
四是关注金融机构信息系统绩效。金融领域对信息科技的高度依赖性，使得信息系统的安全性、可靠性和有效性直接关系到整个金融体系的安全和稳定。近年来，金融机构发生多起较为严重的信息系统风险事件，如2008年12月24日，工商银行因系统故障导致纸黄金中间价在23分钟内从184元/克飙升至848元/克，该行发现后在未通知客户的情况下擅自冻结客户资金，面临法律纠纷。
据中国IT产业权威研究机构估算，中国金融业2008年信息系统投资高达370亿元。巨大的投资加上其重要性，信息系统自然是金融绩效审计的又一关注点。一方面要关注金融机构盲目投资、决策轻率，导致信息系统与金融机构战略目标不符、效益低下等问题；另一方面要关注金融信息系统的真实性、安全性和可靠性。
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