残疾人是弱势群体，残疾人就业保障金（以下简称“残保金”）是事关残疾人就业权利和生存发展的重大政策。自上世纪90年代以来，中央和地方先后颁布了一系列的法律法规、地方性法规和部门规章制度，逐步规范残保金的征缴、使用和管理，残保金的征缴和使用管理的水平有了明显的提高。特别是残保金的征缴纳入社会保障征缴体系后，征收得到规范，来源得到了保障，收入管理走上了正轨。但从审计部门组织的残保金使用管理情况专项审计调查结果和近年来沿海省份残保金收支管理审计公开信息看，残保金在推动残疾人事业发展、缩小残疾人生活水平与社会平均水平差距等方面发挥巨大作用的同时，使用管理还存在一些薄弱环节，管理情况引起社会的广泛关注。残保金使用管理存在的问题在经济较为发达的沿海地区带有一定的普遍性，值得重视并予以研究解决。
一、残保金使用管理存在着跟不上事业发展需要的问题
为确保残疾人事业的发展，2006年以来全国开展了残疾人事业示范城市建设活动，各级政府针对残疾人就业、社会保障和康复服务等工作形成了一定的规范，残疾人事业得到了飞速发展。但从审计部门的调查情况看，残保金在使用和管理过程中，没有跟上残疾人事业发展需要，存在着一些问题与不足，需引起高度重视。
一是部分残保金支出项目占比不高，残保金保障效益有待于进一步提高。 从审计部门对一个城区残保金使用管理审计调查情况看，2007年至2009年，残保金用于残疾人就业培训、社会保障、康复服务和日常机构经费等方面的残保金支出年均增速近8%，残保金投入保持了较快增长。但支出结构不尽合理，用于残疾人就业、社会保障和康复服务方面占比均在20%以上，而用于个体开业贷款或补贴和对口支援经费占比甚微；从经费结余统计分析，经费结余较多，累计结余是残保金年收入的几倍。从浙江省组织的残保金使用管理审计结果公开信息看，全省本级及50个市、县2005 年至2007年残保金总收入为17.13亿元，财政安排残保金支出为11.89亿元，至2007年末残保金累计结余为8.61亿元，结余占收入总额超过30%，残保金保障效益有待于进一步提高。
二是部分项目经费支出与使用规定不符，管理政策跟不上残疾人事业发展需要。目前，残保金用途有着具体规定，包括超比例安排残疾人就业单位奖励、就业前职业培训费用、个体开业贷款或补贴、就业所需设施设备费用补贴、社会保障费用补贴以及必要的机构经费开支六个方面。从调查情况看，在残保金使用过程中除了列支上述费用外，还列支一些残保金政策规定至今尚未明确的康复经费、创建经费、残代会和残奥会经费以及对口支援经费等，尤以康复经费最为突出。随着残疾人事业的发展，康复服务已成为一项不可或缺的重要工作，康复经费事实上已成为残保金一项重要支出。经统计，某城区2007年以来残保金康复服务经费支出占同期总支出超过20%，现有的有关残保金使用范围的政策规定已难以适应残疾人事业发展的需要。
三是部分预算科目与残保金管理规定不符，预算管理的制度有待进一步完善。残保金作为政府预算外专项基金，虽然有文件强调对残保金实行预算管理，但对如何设置科学、合理的预算科目体系没有明确、具体的政策规定，不利于预算的有效执行。浙江省审计调查发现，至2007年底全省有9个市、县残保金未纳入政府性基金预算管理，共1.65亿元，占2007年末基金累计结余8.61亿元的19.16%。从某城区的调查情况看，残保金在财政批复的预算中，列编了一些“康复经费”、“其他经费”等预算科目，但上述预算科目难以在现有残保金使用规定中找到相应的法定依据。残保金使用在全国范围缺乏一套统一的预算管理制度，预算管理侧重于资金总量控制，预算编制不够统一、细化、准确，预算约束刚性不强。从审计部门组织的调查情况看，残保金在预算编制过程中项目经费预算编制较粗，预算不够具体、明确、科学，部分项目预算仅做大类安排，在预算执行中较难把握，只能做到资金总量控制；预算执行不够严格、准确，大量经费存留在为残服务机构中，不便于残保金的统筹使用，部分项目经费无预算、超预算开支，存在预算与执行“两张皮”的现象。
四是部分为残服务机构之间财务关系不顺，后续管理缺乏统一的财务管理办法。为推进残疾人事业的深入发展，完善为残服务体系，各级成立了劳动服务所、残疾人服务社、助残服务社、精神日间照料站等各类为残服务机构，但对如何规范为残服务机构的财务管理、理顺相互之间的财务关系尚未形成统一的财务管理办法。从审计部门组织的调查情况看，为残服务机构经费有的由劳动服务所统一集中管理，有的独立核算，管理模式和方法不够统一规范。为残服务机构“重创建、轻管理”，成立的阳光工场和阳光基地等适合残疾人特点的就业项目，后续管理措施跟不上，生产管理粗放，缺乏必要的内部控制和内部管理制度，存在着管理漏洞。
二、加强残保金使用管理的几点对策性思考
一是修订和完善残保金的政策规定，进一步规范残保金的使用范围。目前，残保金的使用管理主要依据各地方政府颁布的有关规定。为适应残疾人事业发展形势的需要，推动助残服务从就业培训、社会保障等领域向康复服务领域的深入，有必要加强残保金的实施全国统一管理，统一政策规定，统一开支范围。基本思路是结合当前创建残疾人工作示范城市的需要，针对当前残保金的开支现状，进一步修订和完善残保金使用管理办法，制定有关残保金使用的实施细则和配套政策，进一步明确和完善残保金的使用范围，从而为深入推进残疾人就业培训、社会保障和康复服务工作提供法定依据。
二是统筹安排使用残保金结余，加大对残疾人自主创业的扶持力度。针对当前残保金使用率偏低、结余较多的现状，解决残保金在残疾人自主创业和开业贷款方面扶持力度不足的问题，有必要创新残疾人保障机制。专门安排一定的残保金结余，为残疾人创业提供贷款或贷款担保；改革现有的残保金按省级单位统筹的制度，由国家主管部门确定一定的统筹比例，向中西部地区和经济落后地区转移支付残保金，既解决对口支援流于形式的问题，又充分发挥经济发达地区残保金的保障效益，同时这也是经济发达地区占有经济欠发达地区或落后地区社会资源的一种补偿，为推动全国各地区残疾人融入和参与社会创造良好的条件。
三是加强残保金预算管理的科学性，增强残保金预算的刚性约束。作为政府性专用基金，有必要参照社保资金预算管理的做法，统一残保金使用管理预算管理体系，出台统一的、具有可操作性的残保金预算管理办法，科学、合理地设置残保金预算管理科目，以制度形式确定残保金预算项目库和统一的预算定额、支出标准和开支渠道，为科学编制残保金预算、提高预算编制的准确性、增强预算的执行力提供依据。残保金预算编制应结合为残服务的行业特点，细化项目支出预算，提高预算编制的准确性、合理性以及可操作性；在预算执行过程中应严格控制会议费、招待费及其他公用经费等非事业性支出，避免无预算资金支出，凸现预算的刚性约束，使有限的残保金发挥更大的社会效益。
四是规范为残服务机构的财务管理，强化为残服务项目的后续管理。针对目前为残服务机构的财务管理现状，有必要在修订和完善部门内部会计控制制度的基础上，研究制定统一、规范的为残服务机构财务管理办法，对为残服务机构的内部控制、会计核算、经费报销、资产管理、银行账户清理、档案管理等以制度形式明确下来，逐步理顺为残服务机构相互之间的财务关系，进一步规范会计核算等基础工作；加强对残疾人就业项目的后续监管，建章立制，完善各项管理制度，加强内部控制和内部管理，确保残保金的使用规范、管理有效。（作者：上海市卢湾审计局 张志伟 沈颂刚）
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