[摘要] 修订后的《中华人民共和国审计法实施条例》将于2010年5月1日起施行。这是我国审计法制建设和规范化建设进程中具有重要意义的事件。本文立足财政审计的未来发展，以贯彻落实条例为契机，从财政和预算的视角探讨如何以财政审计为抓手谋求政府审计的新发展。
2006年2月28日，十届全国人大第二十次会议审议通过修订后的《审计法》。时隔4年之后，与之配套的《审计法实施条例》姗姗来迟并于5月1日起施行。修订后的条例对财政财务收支等概念做了进一步明确，对一些条款进行了细化和解释，使条例的规定与不断丰富的审计实践更为贴近，其中最为突出的是：条例用大量篇幅从各个侧面对与财政审计有关的事项进行了界定，凸显了对财政审计工作的重视，对未来一段时期的审计思路将产生深刻影响。
一、进一步深化对财政审计重要性的认识
财政审计是政府审计的永恒主题和最主要职责，这一思想在修订后的审计法实施条例中得到了充分体现。审计法实施条例第3条从预算和财政资金的角度明确了财政收支的含义之后，以此为基础，在第15条、16条和23条进一步明确了财政审计的职责范围。这与政府审计的渊源密不可分，也与财政在国家经济社会活动中重要位置密切相关。
政府审计作为国家政治制度的重要组成部分，对行政权力的运行具有监督和制衡的职责。温家宝总理在去年和今年的政府工作报告中先后提出，要充分发挥审计、监察部门的作用，加强对行政权力运行的监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里。因此，政府审计需要对行政权力运行的程序、范围、过程与结果等方面进行全方位监督，促使政府及其代理人全面履行社会公众委托的事务，提供通过市场配置无法实现的有效供给。
政府运用行政权力承担公共受托责任的过程中，需要以国家强制力为依托取得相应的物质支撑，以弥补人员费用与必需的成本支出，从而产生了财政这种以国家为主体的分配活动。财政作为政府履行职能的物质基础和政策工具，在国家的经济社会活动中发挥着资源配置、收入分配、调控经济、监督管理的职能。因此，财政权力是一个国家行政权力的核心，其运行涉及到“三农”、教育、科技、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、节能减排、结构调整等经济社会生活的各个领域。而政府预算作为反映国家收支的“账本”，体现了国家的方针政策，规定着政府活动的范围和方向。可以说，政府预算是财政权力运用的主要手段。通过政府预算，社会公众可以了解财政资金的筹集情况与具体使用方向，并且随着民主化进程的推进，政府预算的透明度已日渐增强，自去年广东和上海公开预算信息之后，在今年已有35个中央部门向社会公开了部门预算。
二、切实增强财政和政府预算意识，从更宽广的视角认识并推动财政审计的发展
为适应公共财政改革进程不断加快的现状，顺应社会公众对政府预算信息披露的需求，审计人员需要增强财政和政府预算意识，在审计过程中，尽量从政府预算的编制、审批、执行、调整、报告等方面考虑审计事项的情况，从财政收入、财政支出和预算管理等方面揭示存在的问题，加大对各类政府预算收支的审计监督力度，加强各类专业审计之间的联系与沟通，搭建财政信息共享平台，建立健全覆盖所有政府性资金运行的监督机制。当前，需要迫切解决的问题是从思想上打破专业分工导致的对财政审计认识的割裂，树立财政和预算统一的理念，通过审计促使政府的收支最后统一到一本账中，保证预算的全面性和准确性，促进增强政府预算的强制性、透明性和可理解性，推动财政权力在阳光下运行。
从这层意义上说，在日常的审计监督工作中，加强对财政权力运行的监督，保证预算分配的公平性和透明性，促进民主与法制建设，应当是审计机关与审计人员贯彻落实审计法实施条例的首要选择，考虑到财政涉及范围的广泛性，加强财政审计更有利于发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
三、客观评价财政审计事项，增强政府审计的公信力
修订后的审计法实施条例要求以“有关财政收支、财务收支的法律、法规”和“国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定”作为审计评价依据。该项规定一方面为在审计结果报告中评价本级预算执行和其他财政收支情况提供了依据基于国家财权的统一性和整体性，在对财政收支事项进行审计评价时，要坚持“审计什么，评价什么”的原则，在评价意见的选择上，既要坚持对重点事项的具体反映，也要兼顾财政整体和全局，防止出现自相矛盾的情况。另一方面，该条款还对绩效审计工作的开展提供了绩效评价指标来源。党的十七届二中全会指出，要推行政府绩效管理制度。预算绩效是政府绩效的重要内容，政府预算管理必须遵循绩效原则，产出让公众满意的社会经济效果。为此，审计机关要根据审计法实施条例的要求，按照财政资金类别，注意搜集国家有关政策和标准，探索建立财政资金绩效评价体系，客观评价财政资金的使用效果。
四、提升审计管理水平，建立完善的审计质量控制体系
修订后的审计法实施条例，从审计项目计划、审计方案、审计取证、审计记录、审理工作、审计文书等多个方面加强了对审计项目质量的控制。这对明确审计责任，降低审计风险，提升审计质量将产生积极作用。对财政审计而言，与国家财政的整体性特点相适应，要重视审计项目计划管理，增强计划的科学性和统筹性，在年度内的项目安排上，要提高审计项目之间的关联度，以公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等政府预算为纽带，以财政收支的具体事项为内容，以建立完善的政府预算体系为目标，增强专业审计之间协调性，形成覆盖财政收支全貌的财政审计体系；在年度间的项目衔接上，要保持项目安排的稳定性与连续性，在相邻的年度间，与特定项目有关的数据和事实要能够有序衔接，以利于揭示体制性、政策性问题，在更高层次上发挥政府审计的建设性作用。（作者：审计署财政审计司 肖振东）
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