【摘 要】全覆盖的经济责任审计监督体系已在法律层面上得到了确认，参照《规定》是内审机构开展经济责任审计工作的基础；结合实际制定与本部门、本单位工作目标相适应的规范、制度或办法，是内审机构开展经济责任审计工作的行动指南；接受委托，寓服务于监督之中，是内审机构开展经济责任审计的基本工作任务；合理定位、拓展审计领域、不局限于财务收支、实施开放式审计，是内审机构开展经济责任审计可以考虑的思路。

【关键词】内部审计机构 经济责任审计合理定位 工作方法  

随着两办《规定》的出台，具有中国特色的对党政主要领导干部和企业领导人的经济责任审计已覆盖上至省部级领导人，下达科（股）级主要领导干部和企业部门、分公司的领导人，这一全覆盖的经济责任审计监督体系已在法律层面上得到了确认，如何做好这项工作已成为国家审计机关需要思考和落实的问题，除要履行自身职责外，指导并推进内部审计机构开展有效的经济责任审计显得尤为重要。这不仅关系到全覆盖的实现程度，更重要的是关系到经济责任审计监督体系的完整建立。最终实现各级领导干部在组织监督、纪检监督、审计监督这一强大的监督网下，正确行使权力和确保各项经济活动的健康运行。对此，笔者从国家审计机关指导内部审计的视角，对内部审计机构如何开展对本部门、本单位领导干部经济责任审计提出如下思考，供同行商榷。

一、法律依据

《中华人民共和国审计法》（2006年修订）第二十九条 依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。

2010年12月8日由中办、国办印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第41条明确：“审计机关开展领导干部经济责任审计适用本规定。有关机构依法履行国有资产监督管理职责时，按照干部管理权限开展的经济责任审计，参照本规定组织实施。部门和单位可以根据本规定，制定内部管理领导干部经济责任审计的规定。”

不难看出，两办《规定》的发布，不仅是国家审计机关开展经济责任审计的工作标准，同时也确定了内部审计的法律地位，明确了内部审计机构的法定职责，各部门、各单位应当结合本单位的具体情况，研究制定本单位经济责任审计实施办法或工作要求，促进经济责任审计更加规范和深入发展，充分发挥内部审计“免疫系统”的功能作用，为加强对部门、单位内部权力运行机制和监督发挥更加积极的作用。

例如：常州某区人民政府印发了《镇（街道）内部审计工作暂行规定》，在这个规定第4条中明确了镇（街道）的内部审计机构的职责，即：内部审计机构依照国家法律、法规和政策规定，对本地区及所属企事业单位的财政、财务收支、资产负债和有关经济活动以及村（社区）财务的真实性、合法性进行检查和评价。第10条明确了内部审计机构的权限，即：一是本镇（街道）所属各部门及企事业单位的财政、财务收支和有关经济活动进行审计监督；二是本镇（街道）所属各村（社区）及下属集体经济组织的财政、财务收支和有关经济活动进行审计监督；三是上级审计机关授权审计的有关单位的财政、财务收支和有关经济活动进行审计监督。在第11条审计事项中，内部审计机构对法定代表人或部门主要负责人经济责任的履行情况作为了专门的一项审计事项进行了明确。

综上，我们可以非常肯定地得出这样一个结论：部门、单位的内部审计机构对所属单位的党政领导干部和企业所属管理人员实施经济责任审计是有法律依据的，已成为国家经济责任审计监督制度的重要组成部分，既是国家审计机关予以高度重视和加强内部审计工作业务指导的一项任务；更是我们内部审计人员应当以高度负责的精神，认真做好的一项审计工作。

二、内审机构开展经济责任审计的总体思路

参照《规定》是内审机构开展经济责任审计工作的基础；结合实际制定与本部门、本单位工作目标相适应的规范、制度或办法，是内审机构开展经济责任审计工作的行动指南；接受委托，寓服务于监督之中，是内审机构开展经济责任审计的基本工作任务；拓展审计领域，不局限于财务收支是内审机构开展经济责任审计的基本工作方法。

（一）《规定》是指导经济责任审计工作的纲领性文件

1.明确了审计对象范围。《规定》中确定的审计对象，由基层一直上升到党政高级领导干部，这使得对党和政府的监督制度更加完善，保障了审计监督与组织监督、纪检监督形成了有机结合，构成了具有中国特色的对党政领导干部管理和监督的体系。

2.明确了审计内容和重点，回答了“审什么”的问题。《规定》分别确定了地方党委政府、党政工作部门、国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的不同内容，具有可操作性。同时强调审计要关注领导干部在履行经济责任中贯彻落实科学发展观；推动经济社会科学发展；管理、决策等经济活动要具有经济效益、社会效益和环境效益等内容。

3.明确界定了三种责任，回答了“怎么审”的问题。《规定》从决策程序、决策情节、决策后果等方面，将领导干部履行经济责任的行为进行了较为详细的划分和阐述，为客观评价履职情况提供了依据。

4.强调了经济责任审计结果的运用途径，回答了“审了干什么”的问题。《规定》明确要求各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导，要求各级干部管理和监督部门应当将审计结果作为考核、任免和奖惩被审计领导干部的重要依据等等，以实现经济责任委托审计应达到的目的。

（二）要建立健全本部门、本单位的经济责任审计机制

常州某区人民政府印发了《镇（街道）内部审计工作暂行规定》，在这个规定第4条中明确了镇（街道）的内部审计机构的职责，即：内部审计机构依照国家法律、法规和政策规定，对本地区及所属企事业单位的财政、财务收支、资产负债和有关经济活动以及村（社区）财务的真实性、合法性进行检查和评价。第10条明确了内部审计机构的权限，即：一是本镇（街道）所属各部门及企事业单位的财政、财务收支和有关经济活动进行审计监督；二是本镇（街道）所属各村（社区）及下属集体经济组织的财政、财务收支和有关经济活动进行审计监督；三是上级审计机关授权审计的有关单位的财政、财务收支和有关经济活动进行审计监督。在第11条审计事项中，内部审计机构对法定代表人或部门主要负责人经济责任的履行情况作为了专门的一项审计事项进行了明确。

综上，我们可以非常肯定地得出这样一个结论：作为国家经济责任审计监督制度的重要组成部分，部门和单位应当建立相关制度和机制，规范内部审计机构对所属单位的党政领导干部实施经济责任审计。为此，一方面国家审计机关要予以高度重视和加强指导；另一方面内部审计机构和人员也应当以高度负责的精神，积极主动地为体制机制的建立当好参谋。

（三）内审机构在经济责任审计中要合理定位。

国际内部审计师协会在1999年6月给出的最新定义是：内部审计是一种独立、客观的的确认和咨询活动。旨在增加价值和改善组织的运营。它通过系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。

我国2003年6月1日实施的《内部审计基本准则》对内部审计的定义是：内部审计是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。

上述定义针对内部审计的工作性质。国际定义是确认和咨询活动，我国的定义是监督和评价。国际定义中确认和咨询的涵义是：将内部审计工作集中于确认和咨询方面，意味着内部审计通过一种超前的、以客户为导向的方法，在组织的治理、风险管理和控制过程中发挥作用，能够扩大和增强内部审计在组织中的工作领域和影响力。我国定义中监督和评价，是基于所有权和经营权分离的假设下，产生的经济责任关系，主要体现在国家所有，而经营者实际掌握经营，因而需要审计代表所有者对经营者是否履行经营责任进行监督，此后为了满足经济效益的提高，内部审计的评价工作也就应运而生。

对于内部审计工作性质的这两种定义，笔者认为，根据我国目前经济运行已全面向国际接轨、经济发展立足于不断创新等特点，内部审计机构确认、咨询和评价的需求正在上升，监督的需求正在被高度发展的信息化管理所取代，因此，通过审计并从审计的视角为组织提供政策、制度、管理等方面确认和咨询服务，以及通过评价经济活动事项来反映领导干部的履职情况，应当成为内部审计机构开展经济责任审计的主导方向,内部审计机构的职责定位也应当以此为据。

（四）要不断提高内部审计人员的专业胜任能力。

贯彻落实好两办《规定》，做好今后的经济责任审计工作，审计人员面临着不断提高专业胜任能力的巨大压力。

1.要提高宏观意识和政策水平。《规定》明确领导干部经济责任审计内容的核心涉及以科学发展观为指导等内容，如果审计人员缺乏宏观意识，没有很好地掌握国家政策，就很难驾驭对这些内容的审查。

2.要增强专业判断能力。尽管《规定》对应承担的三种责任进行了明确，但仍需要审计人员的经验和很强的专业判断能力，否则将无法客观地作出责任的界定。

3.要提升信息化工作水平。经济责任审计时间跨度大，涉及范围广，内容庞杂信息量大，如果不能采用信息化手段，不仅影响审计的效率，也很难保证审计的质量。

（五）要不断改进内部审计开展经济责任审计工作的方法

近几年来内部审计已经发展到以制度建设为基础，以风险管理为导向的一种审计模式，因此，内部审计机构开展经济责任审计在工作方法应当考虑以下几方面因素：

1.要科学编制年度计划。内部审计机构制定经济责任审计计划，一是要围绕组织发展目标或战略制定；二是要以客户需求为导向；三要充分考虑审计任务与审计资源的协调性；四要有科学的评价标准为支撑。

2.要树立“免疫系统”功能的理念。在内审机构在经济责任审计中，要从建立或完善内部经济责任审计制度入手，建立健全本部门、本单位其他相关的内部控制制度，在重点审计守法、守纪、守规、尽责基础上，不断促进内控制度的有效执行。

3.要与绩效审计相结合。在经济责任审计中，不仅关注微观问题，更要关注可能形成的宏观问题；不仅要关注已经存在的问题，更要关注未发生但面临风险的问题；不仅要关注已经发生的价值损失，更要关注无形的价值损失等。绩效审计，是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价与监督。这一类型的审计要求审计人员跳出一般财务核算的范围，用更广的标准、更新的理念、更多样性的比较来评价经济事项是否节约和高效。因此，绩效审计成果将有助于经济责任审计的评价和成果利用。

4.要围绕领导干部的履职情况开展审计。内部审计机构和审计人员对所属单位的领导干部实施经济责任审计时，要紧紧围绕领导干部的经济执行权和资源分配权的行使，从工作实绩分析和经济责任评价两个方面，反映领导干部履行职责的情况。

5. 要整合相关资源，实施开放式审计。《规定》提出经济责任审计：“以促进领导干部推动本单位科学发展为目标”“要关注领导干部贯彻落实科学发展观、遵纪守法、贯彻执行党和国家经济方针和决策部署情况、重大决策情况及三种效益等”。在经济责任审计中如何完成这一目标?审计过程中如何体现这些要求?无论是国家审计，还是内部审计都是必须考虑和践行的。然而长期以来，以财务、审计为主要知识构成的审计人员所组成的审计队伍，要按照《规定》实现全面客观地评价领导干部，是有一定难度的。因此，笔者认为，当前内部审计人员除要更新知识、不断提升工作能力外，内审机构应当更多地采取开放式审计模式，将本部门、本单位中从事综合管理的人员吸收到审计组，形成审计资源效应的最大化，以此来提升内部经济责任审计质量，提高审计成果的利用度。  

参考书目：

[1]中国审计学会 《审计研究》 （2011 第一期）

[2]江苏省内部审计人员后续教育资料

[3]《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（2010年12月8日）