一、开展城镇保障性安居工程跟踪审计的背景和意义

保障性安居工程包括三类，第一类是保障性住房建设，包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房；第二类是棚户区改造，包括城市棚户区、国有工矿棚户区、林区棚户区、垦区棚户区和煤矿棚户区；第三类是农村危房改造和游牧民定居工程。根据国家现有政策，我国针对城市低收入家庭，特别是特困家庭，为其提供廉租住房或廉租房补贴，以实物与货币补贴相结合的形式解决这部分人群的住房困难问题。

2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出逐步改善住房困难群体的居住条件，包括加快集中成片棚户区的改造、积极推进旧住宅区综合整治、多渠道改善农民工居住条件等。以此为开端，我国开始大规模建设保障性住房，这是党中央、国务院的重要战略部署，是转方式、调结构、惠民生的重大举措，旨在解决城镇中低收入住房困难家庭的住房问题。近年来，国家密集出台了有关城镇保障房安居工程的一系列政策。2013年7月，国务院出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）对棚户区改造工作进行全面部署。2014年7月，《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号），提出进一步完善棚户区改造规划、优化规划布局、加快项目前期工作、加强质量安全管理、加快配套建设、落实好各项支持政策、加强组织领导等七项工作措施。

城镇保障性安居工程建设，直接关系人民群众生命财产安全和住房困难家庭居住条件的改善，关系经济发展与社会和谐稳定的大局，涉及面广、公益性强、社会影响大。国家审计署高度重视城镇保障性安居工程审计，自2012年开始，审计署组织全国各级审计机关对2012年至2015年各类城镇保障性安居工程实施连续四年的跟踪审计，摸清城镇保障性安居工程总体情况，严肃查处重大违法违纪问题，促进住房保障政策落实、分配公平、管理规范、机制健全、制度完善，维护群众住房保障权益，推动“健全符合国情的住房保障和供应体系”目标的实现。

二、城镇保障性安居工程跟踪审计取得的成效

从连续三年的城镇保障性安居工程跟踪审计总体情况看，各级地方政府认真贯彻落实党中央、国务院的各项部署要求，采取有效措施，加快推进棚户区改造等各类保障性安居工程建设，取得了明显成效。不仅扩大了住房保障覆盖范围,增加了保障性住房有效供应,改善了困难群众住房条件,同时还扩大了内需，促进了经济增长。

审计中也发现，地方政府及职能部门能够较好地执行国家政策法规,城镇保障性安居工程的资金管理、项目建设管理和分配管理等逐步规范,总体情况较好。主要体现在：一是保障性住房建设资金筹集力度加大，中央和省财政安排住房保障专项引导资金，引导和带动市、县政府财政性资金安排，积极支持各地成立保障性安居工程建设投融资平台，通过公积金贷款、银行贷款等多种渠道筹集资金；二是土地、金融等支持政策得到落实，建立了保障性住房年度新增建设用地计划单列、提前申报、专地优供、优先安排的制度；三是保障性住房综合品质有效提升，坚持合理布局，新建保障性住房尽量安排在交通方便、基础设施配套齐全的地段。

三、城镇保障性安居工程跟踪审计中亟待解决的问题

笔者连续三年参与了城镇保障性安居工程跟踪审计，发现了在资金筹集使用、政府扶持政策落实、工程建设程序等关键环节存在着一些共性问题。

（一）保障性安居工程资金筹集和使用管理方面的问题

一方面，在资金筹集和下拨过程中，存在房管部门将收取的城镇保障性住房异地移建款滞留，未及时上缴财政纳入财政预算管理的问题，导致资金应有的效益未能发挥。同时，存在城镇保障性安居工程专项资金滞拨的问题，如财政部门将收到的省级保障性住房建设引导资金滞留，或是房管部门将已收到的省补助保障性住房资金滞留账面，未及时拨付给建设用款单位，影响了保障性安居工程项目的进展。

此外，金融支持政策落实不到位也对资金筹集和项目进度造成了影响。保障性安居工程融资过程中未能真正享受到国家规定的贷款利率下浮的优惠政策，对建设单位的用于棚户区改造项目的申请贷款，各专业银行自行设定利率，均高于基准利率，建设单位每年因上浮利率而多支付的利息达上千万元，无形中增加了工程建设成本，加重了建设单位压力。

另一方面，保障性安居工程专项资金使用方面还存在漏洞，未实现专款专用，对资金的监督管理仍不到位。如房管部门将有限的保障性安居工程专项资金改变资金用途，用于下属事业单位作为行政经费使用，弥补日常经费开支。

(二)保障性安居工程建设管理方面的问题

一方面，工程建设管理不规范。存在未按规定办理规划调整、建设施工及竣工决算手续，未批先建，未按照规定调整项目投资费用等问题。一些项目建设过程中，未严格执行项目原批准规划设计，无决策审批依据调整建设规划设计面积。另外，未按规定进行公开招投标情况也较普遍。一是有的项目在小区配套市政工程未履行相关招投标程序，将项目建设内容化整为零，拆分规避招投标情况；二是以赶工期为由，从项目中拆分出主干道工程、围墙工程、道板铺装工程、市政零星工程等规避了招投标，违反了招投标相关规定。

此外,连续三年的跟踪审计还发现，有的地方未能建立关于住房保障对象经济状况审查的多部门数据信息共享机制，民政、住房保障经办机构等管理单位与住房公积金管理、税务、工商、金融机构等部门和单位之间，尚未实现申请家庭经济状况信息数据的及时核对，影响了住房保障资格审核审批效率。

上述问题产生的原因是多方面的，目前，我国城镇保障性安居工程体系基本建立，相关制度在实践中逐步修订完善，保障性安居工程投资力度不断加大，惠及范围不断扩大，保障水平不断提高。但由于市、县地方财力有限，存在资金筹集不到位、资金使用监管机制不够健全、对专项资金使用去向跟踪管理不到位的问题；同时，市、县保障性安居工程的建设处于摸索改进的过程，相关部门监管和处罚力度不够，部分项目前期准备工作不够充分，加上任务重、工期紧，因此造成部分项目建设管理不规范。

四、完善城镇保障性安居工程审计的几点思考

城镇保障性安居工程是一项重大民生工程，是完善住房供应体系、满足群众基本居住需要的内在要求，社会普遍关注，百姓非常期待，政府责任重大。经过各级地方政府相关部门的共同努力，城镇保障性安居工程建设得到了有效落实，进展情况良好，但也清醒地看到，与习近平总书记的要求、与人民群众的期盼相比，还有一定的差距，因此审计部门需要继续不懈努力，为政府各有关部门研究制定具体政策提供有效的审计数据，协调解决关键问题，督促安居工程落实到位。

（一）进一步落实财政资金保障机制。不断增强各级财政对城镇保障房建设工作的保障能力，继续加大财政资金投入力度。积极运用财政、金融杠杆，通过财政贴息、信贷担保等多种途径,引导和促进信贷资金、社会资本投放，推动民间资本参与城镇保障房建设运营，为城镇保障房建设项目提供强有力的资金支持，拓宽工程资金筹资渠道，建立专项资金监控和效益评价体系。

（二）进一步健全住房保障工作协调沟通机制。建立健全保障房建设工作挂钩联系制度，各级政府和综合经济部门应强化服务意识，协调解决项目实施中的规划制定、项目审批、资金投入、土地利用等问题，形成推进工作的整体合力。提高对城镇保障性安居工程质量重要性的认识，把加强质量管理摆在实施保障性安居工程的首位，把“质量第一”的原则贯穿到勘察、设计、施工、监理和竣工验收工作的全过程，强化工程质量管理，切实把保障性安居工程建成质量过硬、人民群众满意、经得起历史检验的德政工程。

（三）进一步强化督查考核机制。按照“谁主管、谁负责”的原则，继续做好保障房质量管理、入住审核、后续管理和信息公开工作。加强对责任部门的督促检查和绩效考核，切实增强督查的针对性、实效性，已经落实的查效果、正在落实的查进度、没有落实的查原因，每一个环节抓好跟踪督查。探索建立科学合理的绩效考核体系统，积极引入第三方评估，完善落实责任追究制度，确保工作落到实处。从体制机制上防范问题发生，建立有利于保障性安居工程健康发展的长效管理机制。

（四）进一步推进数字化审计。由于城镇保障性安居工程具有建设管理环节多、链条长、资金量大的特点，因此审计涉及的对象多、体量大、时间紧。这就要求创新审计模式，围绕资金筹集、管理和使用这一主线，关注棚户区改造规划和补偿安置情况、保障性住房分配和管理处置情况、保障性安居工程用地和建设管理情况三个重点环节，跟踪审计发现问题的整改情况。要有效采集城镇保障性安居工程业务、财务等相关电子数据，做好财务与业务、内部与外部、微观与宏观、上级与下级等方面数据的关联分析，在此基础上进行联网审计。真正形成“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的数字化审计模式，共同推进全国保障性住房审计数据库建设，为政府科学决策提供有价值的参考依据和建议，有效发挥审计的宏观建设性作用。（常州市审计局曹曙红）