一、审计业务外包是实现审计监督全覆盖的重要工具

实现审计监督全覆盖，要求审计从传统意义的资金审计转变到促进国家稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的综合职能上来，注重从体制、机制、制度性的层面揭示问题，用战略思维来谋划全局，进行整体作战，形成全国审计“一盘棋”。审计监督全覆盖对审计人员的业务水平和知识技能提出了更高的要求。而在审计机关现有的资源和管理模式上，要实现审计监督全覆盖，有很大的难度和挑战。首先人才结构较单一，以财务为主体，辅以工程、计算机背景人员，这与实现审计全覆盖的需求有很大的差距。其次在人员规模上，主要依靠系统内部审计人员，日常开展的预算执行审计、经济责任审计、财务收支等，已经占据了大量的内部资源，要想扩大审计范围，人员数量规模上肯定达不到要求。

解决目前的困境需要创新审计方式，最大程度上整合好内部的人力资源。在全覆盖战略下，像审计专项调查、经济责任审计、信息系统审计、大数据分析、环境审计等内容，可以探索审计购买社会服务的模式，把部分业务外包出去，交给专业的第三方机构。这一模式，一方面使现有审计人员集中力量聚焦核心业务，注重从宏观整体上把握和管理项目，注重从机制、体制、政策上分析和揭示问题；另一方面通过外包，引入专业化的精英和专家，促进审计和其他单位部门的合作，确保审计的高效和高质量。

二、审计业务外包是整合内外部资源的重要方式

国家审计业务外包是指将审计业务以合同的形式交给专业化的第三方，以便获得独立和专业化的服务，促使内部人员聚焦核心业务，降低成本，提高效率。在理解国家审计业务外包时需注意三方面的内容。一是外包的方式，外包可以采用整体外包、部分业务外包、聘请专家、专职人员参与等多种方式，可以外包单项业务，多项业务，也可以外包像调查类的项目，整体外包给市场去做。二是外包的客体，客体是社会公益性组织与企事业单位，不仅仅是承接财务、工程业务的中介机构，而是根据业务的需要扩大到计算机、金融、环保、统计等领域的专业性组织。三是外包的内容，例如市场化、标准化、程序化程度高、审计人员非常熟悉的非核心业务，或者是缺少专门人才和技术的领域，如自然资源、环境保护领域等。

目前我国国家审计外包刚刚起步，主要应用于政府投资工程跟踪审计领域，尚未运用到其他审计领域。现在实施的诸如环境保护、节能减排主要是停留在环境保护资金和部分政策层面上，虽然近几年审计署开展了不少节能、节水、循环经济、资源综合利用、污染防治、集中治污减排等专业化的项目，但所覆盖的范围还是冰山一角。只能对部分未正常使用节能减排专项资金的单位和未能有效执行节能减排政策的地方政府及其部门进行揭露。

三、推进审计业务外包服务的对策建议

（一）建立统一的业务外包管理体系

首先建立框架，包括流程管理、合同管理、质量管理、标准管理等内容。其次制定具体项目外包管理机制。在审计计划、项目立项、资源分析、方案制定等环节明确外包时间、外包业务、外包方式等问题。在外包服务商选择方面，确定严格的招标选择流程，建立优质外包服务商库。在符合招投标法中直接发包和邀请招标的方式下，可以直接与库中服务商合作。对于外包结果，审计机构组织或委托专门机构进行审核，建立同业复审机制。此外，体系中还应包含如何控制风险的内容，建立风险监测和后续评价机制。比如，在招投标，价款支付等环节增加了腐败的可能性，审计质量得不到保证，审计保密制度得不到严格执行。防范好这些风险，才能推进外包的长期发展。

（二）明确外包经费的来源，规范外包经费的管理

目前政府投资工程跟踪审计聘请中介机构的经费来源主要有三种：一是合同由建设单位与中介签订，经费由建设单位直接支付，在审计项目中列支。二是合同由政府采购中心与中介机构签订，经费由财政部门直接支付，通过财政预算管理。三是合同由审计机关与中介签订，经费由审计机关直接支付，在部门年初预算中列支。经费的来源不同，会影响到审计机关对中介机构的管理效果。前两种方式，由于合同签订的主体不是审计机关，会导致审计机关对中介的过程管理和考核不强，约束力不够，审计的要求不能够完全执行。因此，国家审计业务外包应采用第三种方式，经费由审计机关直接支付，招标可以通过政府采购中心平台，但是合同必须是审计机关与外包单位签订，这样业务的执行和管理就有合同的约束，法律上的保障。外包经费在制定年度预算中列支，根据项目计划和需求，以及市场的询价，确定预算的金额。

（三）建立招投标管理制度，正确选择外包单位

国家审计业务外包是政府采购的一部分，遵守《政府采购法》的相关规定，执行国家招投标制度。招投标过程由招标公告、资格审核、发布招标文件、开标、评标、合同签订等环节构成。整个环节核心是招标文件的制定，以及开标、评标阶段。在制定招标文件时，除了认真考虑机构的资质、人员资质、质量考核、进度款支付等几大方面内容，还要进行详细的业务需求分析，定义主要工作内容，确定阶段性可交付物清单，验收标准，质量控制计划等。目前我国审计机构外聘中介机构的方式不一，有通过政府公共采购平台统一走流程，也有自行发布招标公告的。此外中标方式也不一样，有抽签随机中标方式、有最低价中标、也有利用综合评分法中标的。而国际上通常采用“两个信封制度”，投标书的技术性部分密封装入一个信封，报价部分装入另一个密封信封。第一次开标时先开启技术性标书的信封，由评标委员会评比，第二次开标将技术上符合要求标书报价公开读书。技术上不符合要求的标书，其第二个信封不再开启。审计在制定中标方式时，对质量、价格、能力、服务、信誉及历来表现进行综合考虑和评分。而对金额不大的项目，可以简化流程，采用邀请招标的方式，在法律规定的一些情况下，还可直接发包。

（四）明确合同管理的流程和内容

合同管理是保证外包质量的重要依据，是量化审计成果的重要内容，也是合同双方权利责任的重要保障。要在合同管理制度中约定合同制定、合同签订、合同执行、合同验收四大过程。

1、合同的制定。根据国家招投标法和条例，合同的签订内容不得与招标文件的实质性条款相违背。在制定招标文件时对于价格、人员、支付方法、责任承担等实质性条款一定要明确好，避免模糊不清、模棱两可，导致以后相互扯皮。

    2、合同签订和执行。在合同设计时，可以制定一套适用多种情况的标准合同文书，这样的合同也可以用于与个人签订合同的情况。在合同执行过程中，如果有阶段性的交付物，发包方要抽取部分项目进行质量复审。如果复审结果达不到要求，需增加抽查的次数和范围，这些在条款中都应明确。进度款支付，也要制定支付流程，需要确认签字的人员、支付的时点。保密和廉政纪律要写入合同中。

3、合同验收。合同验收阶段，就要评估审计目标是否实现，成果是否达到合同要求。一是考虑验收的标准，一般是合同书、行业标准，国家的政策法规等。审计外包就要严格遵守《中华人民共和国国家审计准则》中有关审计实施方案、审计记录等内容，还有就是审计项目的实施方案和合同书。二是考虑验收的人员。重大项目可以组成验收小组，结合复审的结果，进行目标、质量、成果、技术、档案等多方面验收。如在合同中，约定采用同业复审的，审计机构可以委托第三方专业机构对外包结果进行复审并提出建议，审核结果有明显误差，可以启用惩罚机制。（常州市审计局 黄婷）