随着国务院《关于加强审计工作的意见》的出台，提出了“加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况进行审计”的要求，这标志着国家审计步入了一个全新的发展阶段。审计署和地方各级审计机关积极响应号召，已全面组织开展了政策措施落实情况审计项目，并在实践中不断积累经验，广大审计人员应进一步创新审计方法，以促进重大政策落地，保障社会及经济健康发展。
    一、 政策措施落实情况审计的目标
   （一）摸清现状，调查和了解政策措施的具体部署
    政策措施是一个宏观的概念，它涉及的具体内容和范围取决于审计项目涉及的领域。如在对环保政策措施落实情况开展审计时，应首先收集整理国家、政府及部门在环境保护领域的政策措施；在对金融机构、银行领域开展审计时，政策措施主要包括货币政策、信贷指标及融资政策等。正因为领域不同政策措施不同，所以在开展政策措施落实审计时，应首先摸清相关领域涉及政策措施的具体部署。
   （二）发现问题，揭示和披露政策措施的执行进度
    在具体开展政策措施落实情况审计时，应以发现问题为基础，关注政策措施
落实情况的问题主要包括，政府和部门是否按照进度贯彻落实政策措施；在执行过程中，是否存在违背政策私自改变政策落实尺度、打折扣落实等情况。在发现问题过程中，也应分析政府、部门及单位在政策措施落实的过程中，遇到的瓶颈及困难。
   （三）评价绩效，评估和分析政策措施的实际效果
    政策措施落实情况审计项目实际上也是绩效审计项目，审计人员应在获取了相关数据资料的基础上，客观评价对政策措施落实的执行进度、实施过程和成绩效果，剖析相关部门在政策贯彻落实过程中的行政管理效率和效能。在评价实际效果时，应充分考虑到时间因素，效果评价既要客观披露政策措施落实取得的成绩，同时还应真实剖析存在的不足和需要完善的方面。
   （四）提出建议，敦促和推动政策措施的贯彻落实
    提出审计建议是审计目标的升华，切实可行的审计建议有利于指导相关部门更好地落实政策措施，促进政策措施目标能够实现。政策措施落实情况审计成为审计机关一项重要的职责，开展政策执行审计的最终目标是通过审计手段，为政策制定和完善提供信息及依据，敦促和推动相关部门单位对政策措施的贯彻落实。从而促进政策制定更加科学合理、更能与社会经济发展实际情况相符，进一步大力促进和改善民生。
    二、 政策措施落实情况审计的内容
   （一） 以政策措施为基础，检查执行时效性。
政策措施落实情况审计的专业性较强，这一点主要体现在显著的行业领域上，如金融、环保及水利等。政策措施是宏观概念，涉及内容广泛，应首先结合专业领域收集整理相关政策，审计的内容和重点必须以政策为基础才能进一步确定。按照经济学理论，政策措施具有典型的相机决策性，政策制定部门及决策者会根据环境、市场、就业率、物价指数等因素选择政策，当外部环境发生变化，政策措施会随之改变。
    以典型的货币政策为例，相机抉择性表现为货币供应量受银行、财政、企业、基础货币等因素影响，货币供应量的一般公式为M1=[(k+1)/(rd+rt.t+e+k)].B。
    政策措施的相机抉择性决定了对落实要求的时效性很高，政策措施落实过程事实上是整体利益与局部利益互相博弈的过程，为了促进经济发展等整理利益目标的实现，审计应重点审查地方及各级政府部门政策执行的时效性。时效性审计应以中央政策为依据，重点反映地方政府是否配套执行了相应政策，是否变相拖延未执行及执行不到位等情况。
   （二） 以资金项目为主线，分析监管有效性。
    《意见》中指出审计机关应“持续组织对国家重大政策措施的跟踪审计，特别是重大项目落地、重点资金保障”。资金和项目是党委政府、部门及企事业单位贯彻落实政策措施的最重要手段和途径。
    1．重大项目审计主要内容：一是关注项目立项审批是否合规，检查与政策目标的一致性。二是检查项目建设进度情况，是否按照政策规定的进度实施。如在“省级示范村”项目中，政策明确规定在时间范围内，村级道路应达到道路等级、路标设置要求等。三是审查项目跟踪监管。有些项目立项符合政策要求，但可能存在利用政策机会建立虚假项目的情况。
    2.重点资金审计主要内容：一是了解资金的总体规模及趋势变动。可以从横、纵向二个维度分析资金总体规模、投入变动趋势及分布投向。二是查看资金拨付。重点关注是否存在资金被挤占挪用等问题。三是延伸重点资金使用。选择重大重点资金进行延伸审计，分析资金投向是否符合政策要求。
   （三） 以政策落实为目标，评价投入效果性。
    政策落实效果性归根结底是要检查政策目标的实现程度，以及由政策目标实现所带来的一系列相关的社会及经济效益。具体审计内容包括，一是政策既定目标的实现情况。对照政策文件要求，检查规定的目标是否实现，是否达到了相关标准。二是确切的指标数据情况。不同领域都有能直接反映政策效果的指标数据，审计应检查与政策效果直接相关的指标数据完成情况。三是带动的其他效益。除政策目标实现及直接指标外，应关注政策落实引起的其他效益。在评价政策落实效果时，必须注意三个方面的问题。
    一是充分考虑时间因素。政策措施的短期效果与长期效果不尽相同，长期效果较好的政策在执行时可能会出现短期阵痛，而短期效果较好的政策可能最终不能实现预期，在评价政策措施落实情况的效果时，必须充分考虑时间因素。
    二是合理分析成效起因。某一成效取得的背后往往是很多因素共同引起的，不能片面地简单归功于单一政策措施的落实。如某城市2014年整体空气质量有所改善，年度年均PM2.5浓度从2013年的每立方米89.5微克下降为每立方米83.2微克，带来这种成效除环保政策措施落实执行外，还存在多方面的其他原因，如：农业政策落实情况好，农林部门更加重视对森林的保护与种植；产业结构调整政策大力执行，工业转型升级等。
    三是约束自由裁量权。政策落实执行情况效果好坏本身是一个相对概念，这一评价应在客观事实基础上，用数据说话，必须尽量避免由主观因素影响的审计评价,应采用恰当有效的方法约束自由裁量权。
    三、 政策措施审计数模分析方法
    常用审计方法如现场查看、数据对比分析、计算机辅助应用等在政策措施落实审计时都依然适用。但笔者认为，不同地方审计机关开展同一政策落实的思路角度、侧重点、水平能力等差别很大，应该形成统一的标准方法体系。最有效开展政策措施落实的审计方法是应用数模分析，它可以促进各级审计机关统一规范反映某一政策地方政府实现情况，有利于指导地方审计机关开展项目，推动政策措施落实审计的深入开展。数模分析方法具体应用分两个步骤：
   （一） 建立政策措施指标评价体系。
    建立政策措施指标体系需分领域分行业进行，在建立该体系时，需要考虑两方面内容，一是评价体系中包含哪些指标，二是各指标权重如何确定。在建立指标评价体系时，审计机关应增强与相关领域职能部门的沟通，汲取他人智慧，确保建立的指标评价体系科学、客观，具有可操作性。
    确定纳入评价体系中的指标是首先应该解决的问题，具体操作时应将政策进一步分解，详细分析涉及的评价指标。此外，为促进政策落实审计的长远发展及拓展审计资源储备，可以采用形成数据库的形式收集整理各领域行业指标，如全国统一开展的城镇保障性住房项目中，地方审计机关可以结合审计项目将相关指标数据形成数据库，已纳入库中的指标数据将是今后审计项目效果评价的基础和参照。
    各指标权重的确认直接决定着政策措施落实效果。以环保政策执行审计为例，在审计内容和重点中，包括多个环保政策执行，在最终评价政策落实情况时是综合情况分析，应对每一种指标确定恰当的权重。当然，按照绩效审计经验，除政策落实的综合效果外，可以针对某一方面特别披露，但全面落实情况评价必不可少。
哪些指标纳入评价体系及各指标权重问题，应由审计署组织地方审计机关统一确定，地方审计机关可以结合当地实际情况进行恰当调整。可以按照政策内容分级建立指标，各指标权重和为1。如环保政策一级指标按照政策内容分为法制建设、污染防治、节能减排、生态保护及环境监管五个方面，这五个方面指标定为一级指标，各指标涉及的内容再具体确认二级指标,以此类推，再进一步确认下一级的明细指标。
   （二）应用政策措施数据分析模型。
    在建立了指标评价体系基础上，可以进一步建立数据模型量化分析政策措施落实情况。数模分析必须以指标体系为基础，在进行了充分调研确定指标评价体系基础上进一步建立数据模型难度不大，因此，应用数学模型分析的关键是指标体系完整存在。
在应用数据模型解决政策措施落实情况审计时，需根据具体的指标，建立相应的模型，因此，我们首先应设定前提条件，并定义参数的符号和代表意义。
    假定：相关领域的政策措施指标体系存在，政府部门及企事业单位有较完整详实的数据，各二级指标相对独立，不存在同一个二级指标同时属于政策一级指标的情况，既一级指标无交集。每一政策落实情况二级指标由决策变量和执行变量决定数值。
    相关定义如下：
    X：为政策变量，表示按照重要性程度确定的政策比重
    Y:为执行变量，表示政策二级指标执行程度
    C：表示二级指标数值
    B: 为政策变量系数
    T：执行程度系数
    K: 为变量，代表不同的二级指标，相当于数字1、2…….n
    设定前提条件后，每一二级指标政策措施落实分值可以确定，它由政策变量、执行变量共同表示。以量化的政策措施指标为基础，从而建立政策措施落实情况的明细指标的数据模型：
分值函数：当 ，0< Yk时

    在确定了明细指标分值以后，进一步建立的某一领域的政策措施落实情况数据模型。当明细指标级别较多时，方法相同，从最低级评价指标体系开始建模，然后依次计算上一级指标分值，最终汇总领域政策措施落实情况。政策措施落实情况的最终分值由各明细指标乘以指标所占权重的和构成，政策落实总体情况数据模型：

    BSi=
    其中P: 代表政策指标所占的权重
    A(x,y):代表经横、纵两个维度确定的明细指标分值
    BSj: 代表政策措施落实最终分值
    在应用数模分析开展政策措施落实审计项目时，应按照政策依据，对相关内容设置约束条件，设置约束条件也是数模分析中重要的一部分。仍以环境保护政策审计为例，假设政策中明确要求当年度企业二硫化碳排放的水平必须控制在a的范围内，此时可根据这一条件，进行约束设置。在审计时，二硫化碳的排放量超过a限定值的情形，可以定义为政策落实不到位。
    Y（SO2）≤ a
    应用数模分析方法开展政策措施落实情况审计，将有利于建设统一的指标方法体系，进而形成规范的审计步骤和方法，提高各级审计机关开展政策措施落实审计的针对性。应用数模分析法量化了政策落实情况，能帮助审计机关推进政策执行审计项目开展，对于推进国家政策贯彻落实，服务经济社会发展具有重要意义。
总之，政策措施落实情况审计是审计职能的进一步深化，高效开展政策措施落实情况审计将推动党和国家政策贯彻落实和不断完善，促进审计机关服务国家治理。当前时期，政策措施落实情况审计还有许多需要不断探索和完善的方面，这个过程不可能一蹴而就，需要审计人员坚持不懈的努力。当前，做好政策措施落实审计项目，推动重大决策部署落实是审计人员的使命和责任，审计人员应积极迎接这一挑战，在实践中积累经验，提升能力，为政策服务经济社会发展做出贡献。（常州市审计局 周国平 郭江平）（中国审计学会2015年度优秀审计论文三等奖）