审计监督全覆盖，是2013年全国审计工作会议上提出的目标。省级以下审计机关人财物统一管理（以下简称省以下统管），是2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出的。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，对包括审计监督全覆盖、省以下统管在内的审计工作作了全面部署，这均标示着审计监督全覆盖、省以下统管已上升为国家战略。

审计监督全覆盖、省以下统管虽然正式提出的时间有差异，但两者并不是孤立的。审计监督全覆盖是目的，省以下统管是制度设计，制度设计是为目的服务的。同时，在目前省以下统管试点的地区，审计机关应探索如何运用好这一制度设计。

一、审计监督全覆盖的涵义

审计监督全覆盖，是指国家审计机关要依法履行审计监督职能，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计监督全覆盖。不能简单理解为对所有的审计对象进行审计，要有深度，不能走马观花；要有重点，不能“眉毛胡子一把抓”；要有步骤，不能一步到位；要有成效，不能毫无效果。所以说审计监督全覆盖是审计机关的发展方向，是近几年要达成的目标。

二、省级以下人财物统管的涵义

省级以下审计机关人财物统一管理，是首次从国家治理的高度提出的改革方案，目前正在部分省市试点。省以下统管，目的是为了保障审计机关依法独立行使审计监督权，尽最大可能排除地方各种因素对审计监督权的影响。加强上级审计机关对下级审计机关的领导，特别是加强对审计业务的领导力度。

三、目前审计监督全覆盖的不足

• 部分地方审计机关尚无法做到面上的全覆盖，更无从谈起有深度的全覆盖。审计监督全覆盖，不能刻意追求面上把所有单位走一遍，应把项目审深审透。而部分地方审计机关尚无法做到面上的全覆盖，有些单位有些领域多年未审计，特别是对地方国企，存在长期的审计监督缺位现象。

• 部分地方审计工作没有围绕地方党政的中心工作展开。审计监督全覆盖应紧紧围绕地方党委政府的中心工作，在把握总体情况的基础上，突出重点，有所侧重，选择部分领域重点突破，将项目查深查透，提出有针对性的建议，为地方社会经济发展保驾护航。

• 部分审计机关人员少，年龄结构不合理。根据审计署要求审计监督全覆盖应做到重点对象每年审计一次，其他对象至少五年审计一次。要达到这一要求，一支年龄结构合理、数量有所保证的审计队伍是最基本的条件。可现状是部分审计机关，特别是县区审计机关，人员编制少、年龄偏大是普遍现象。

• 审计人员业务水平参差不齐，部分领域缺乏专业人才。审计监督全覆盖应做到覆盖面“广”，同时要反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。要达到这一要求，专业分布合理、有一定层次的高素质审计队伍必不可少。可现状是部分地方审计机关，特别是县区审计机关，审计人员集中在财务、工程领域，缺少其他专业的审计人员。

• 地方政府交办任务较多，影响审计项目的开展。由于审计机关具有一定的专业性，地方政府往往在面临一些突发情况时，选择直接交办给审计机关或抽调审计人员配合。地方政府交办的大量临时任务，往往具有时间紧、任务重的特点，必将打乱审计机关的正常部署，影响审计项目的开展。

• 地方政府对审计监督权的行使存在一定干预。行使审计监督权的主体为审计机关和审计人员，在目前的制度设计下，审计机关和审计人员在政府的领导下，对各级党政领导和各部门进行审计监督，导致审计机关和审计人员处于弱势地位。

• 审计整改往往不能真正到位，无法发挥审计监督的作用。审计整改是审计监督作用的最终体现，审计整改不到位，审计监督就会流于形式。从目前的普遍情况看，审计整改的效果并不十分突出。

四、省以下人财物统管下如何推进审计监督全覆盖

省级以下审计机关人财物统一管理，是源自顶层的制度设计，是对现有制度的一次改革与创新。目的是为了更好的发挥审计监督的作用，推进审计监督全覆盖，尽最大可能解决目前存在的一些问题。省以下统管，是为推进审计监督全覆盖服务的，地方审计机关必须及时转变思路和方法，适应新形势，在一定范围内作大胆的尝试。

1．统一制定审计计划。审计机关制定的审计计划经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。实际主要由各级审计机关掌握自主权。省以下统管，省级审计机关可以从审计监督全覆盖的角度，统一科学制定审计计划，下级审计机关制定的自定项目，也必须经过上一级审计机关批准。

2．统一管理审计人员。审计人员少、业务水平参差不齐是地方审计机关面临的一大困境，仅靠地方审计机关自身很难解决这一问题。省以下统管，为解决这一问题带来了契机。（1）省以下统管，加强了对审计人员的管理力度，省级审计机关可以统一人才选拔与引进上的标准，减少地方随意性。（2）省以下统管，加强了审计人员横向与纵向的交流，增强了审计人员的流动性。（3）地方审计机关在实施项目或承担某工作任务时，临时需要借用专业人才，也可向上级审计机关提出申请，临时抽调其他地区的审计人员参与工作。

3．统一实施审计项目。从2011年地方政府债务审计开始，审计署每年一至两次组织全国审计机关上下联动审计，取得了一定效果。但也发现在上下联动审计中，地方审计机关受地方政府牵制较多，部分甚至是阻挠和干扰。省以下统管，提高了地方审计机关的审计独立性，也为统一实施审计项目提出了新的思路。（1）方便开展上下联动审计，减少干扰因素，提高审计独立性，更好履行审计监督职能；（2）方便开展交叉审计，如县区党政领导经济责任审计，省以下统管后可以更方便高效的开展交叉审计；（3）联动审计方式方法更灵活。省以下统管后，可以有针对性的对某一领域或某一单位开展联合审计，组织方式、实施方式更灵活。

4．统一控制审计质量。审计质量是审计工作的生命线，虽然法律法规和各项制度文件对审计质量有了明确的要求，但主要由各地审计机关自己把控，由于各种原因，导致各地审计质量水平高低不一。严格管理审计质量，提升审计工作水平也是省以下统管的目的之一。一方面上级审计机关有更多的方式方法来加强对下级审计机关的业务管理，如年度考核可以更有力度，奖惩可以直接与个人挂钩；另一方面上级审计机关可以有针对性的出台业务管理文件，针对各地不同情况各有侧重，分步分头推进。

5．统一加强审计整改。审计整改是推动审计成果落实的重要方面，但目前各地审计整改效果并不乐观，部分问题没有整改到位，省以下统管后，可以有效加强审计整改力度。第一，加大审计整改检查力度，甚至可以部署审计整改落实情况专项检查，督促地方审计机关提高审计整改落实力度；第二，督促地方审计机关提升业务水平，审计查处问题应“稳、准”，并分析原因，提出切实可行的整改措施和审计建议，方便被审计单位整改落实。

五、结束语

审计监督全覆盖，是全体审计机关和审计人员必须努力奋斗实现的。而省级以下审计机关人财物统一管理，正是为了实现审计监督全覆盖服务的。在目前审计监督全覆盖、省级以下统管已上升为国家顶层设计的情况下，各地审计机关，特别是先行试点的地区，必须转变观念，打破原有的模式，在省以下统管的背景下又好又快的推进审计监督全覆盖。（常州市审计局  钱少敏）