近年来，我国财政管理体制改革的不断深化，民众对政府部门预算执行、预决算的公开、“三公经费”支出的关注度不断提高，预算执行审计是各级审计机关的法定审计项目，也取得了一定成果，积累了相应的经验。但在新形势下，2014年明确提出“全覆盖”要求，2015年提出大数据审计新型审计模式，预算执行审计面临着更高的要求和挑战，在审计全覆盖的背景下部门预算执行审计亟需转变审计模式。

一、部门预算执行审计的经验

（一）组织方式

部门预算执行审计是每年各级审计机关的规定动作，列入年初审计项目计划。每年抽取一定数量部门进行现场审计，检查预算编制的科学性、调整的规范性、执行的效益性；强化“1+N”思路，优化配置审计资源，加强各级审计机关、不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接，规范大型审计项目的组织实施和成果运用，努力实现多专业有机融合、多层级优势互补、多部门高效协同。增强部门预算执行审计与经济责任审计、投资审计、专项资金审计调查相结合，有针对性开展重点项目、资金审计调查，向资金运行全过程延伸。

由行政事业处负责部门预算执行审计项目的总体实施，制订部门预算执行审计实施方案，其他业务处室将预算执行审计结合其他审计项目，在规定时间提交分项审计情况，行政事业处汇总和分析数据，将问题情况分门别类，出具一份审计报告，报送市政府，另外审计报告内容纳入同级财政审计报告，经政府审定后向人大常委会作当年本级预算执行审计工作汇报。

（二）审计内容和重点

部门预算执行围绕预算编制和调整情况、预算批复及分配情况、预算支出情况、非税收入收缴管理情况和部门预算编制情况五个方面。

重点审查财政拨款收入、非税收入等预算编制是否完整、真实；审查基本支出、项目支出、政府性基金支出预算编制是否真实、明细、合规，有无漏报少编、多报或虚报；审查历年结余是否全部纳入预算，查清各级单位结余资金的规模；审查预算调整是否真实和完整，是否未经批准、随意调整等；审查基本支出是否合规，有无扩大支出范围、擅自提高开支标准、虚列支出等，项目支出是否有相应的制度或文件予以配套，有无虚报预算骗取项目资金，随意改变项目支出用途，挤占挪用项目资金，关注各单位重点专项资金的预算来源和拨出项目资金是否沉淀在下属单位。

重点审查当年经费支出，重点加强关注“三公经费”、会议费、培训费等五项费用的支出及津补贴等政策执行情况；审查政府采购相关事项，符合政府采购条件的项目是否在年初预算中编报，有无化整为零、化多为少逃避政府采购行为；审查有关项目的收费依据，收费许可证规定的收费标准、范围，是否存在乱收费等；抽查收费票据和交款凭证，审查收入是否严格执行“票款分离”、“收支两条线”、及时足额地将之上缴财政；审查各项收入是否真实、完整，有无账外账、有无隐瞒、转移收入或将收入挂往来账等；审查部门决算报表是否真实、完整，是否涵盖单位的全部收支，做到数据真实、内容完整、帐表相符，无隐瞒漏报、虚列支出、随意结转和调整收支科目等行为；分析部门预算与部门执行存在差异，关注项目支出进度、四季度支出占全年支出的比重，找出并分析产生差异原因。

对下属单位、工会、食堂的延伸审计，关注各单位是否通过被审计单位开支不合理费用，特别是关注是否存在以培训名义支出招待费、以差旅费名义列支费用等情况，列支应由上级单位承担的费用。

二、部门预算执行审计面临的主要问题

（一）审计覆盖面受限

自2014年明确提出审计全覆盖的概念，各地审计机关还在积极探索落实阶段，部门预算执行的预算单位尚未完全实现全覆盖。一级预算单位部分覆盖，其所属二级、三级预算单位实现全覆盖。由于审计时间和审计力量限制，每年确定部分的一级预算单位进行现场核查。以A市为例，A市共有88家一级预算单位（数字从A市政府网预决算公开平台上获取），而A市审计机关业务处室只有10个，近三年审计项目年均有42个，时间紧、任务重、人员少的局面短时间内无法改变。统计2015-2017年部门预算执行审计现场核查单位，一级预算单位分别6家、8家和6家，对其所属二、三级预算单位进行全覆盖。通过完善数据集中分析、疑点分散核查的数字化审计模式，确保一定周期内实现有重点、有步骤、有深度、有成效的审计全覆盖。

（二）大数据审计受“束缚”

近年来，各地审计机关积极响应大数据审计号召，掀起探索建立数字化审计平台、联网审计的热潮，形成部门预算执行审计业务流程，取得一定成果。但在实际大数据分析技术手段时，仍存在技术、人员的局限性。

一是大数据分析依托一定的数据分析模型，一方面随着部门预算单位逐渐规范，而数据模型的更新重建滞后，数据分析结果往往很难发现疑点，不能满足部门预算执行审计需要；另一方面对数据的格式要求比较高，而往往采集的数据格式并不相合，需要审计人员前期对大量的数据进行整理、归类、合并。

二是各预算单位涉及的财务软件公司、软件版本、数据库不尽相同，并没有联网到数字化审计平台，审计人员必须先采集各预算单位数据库备份,再逐一选择相应的模版用数据搬运工软件进行转换，转为审计平台可识别的统一格式，此项转换工作占用较多时间资源。

三是数据分析人员不足。大数据审计分析是一项专业性强的工作，要求审计人员具备相应的计算机能力，而大部分的审计人员是财务或审计专业背景，即使部分审计人员顺利通过计算机中级考试，但对数据分析实务缺少锻炼，影响了对数据库资源的挖掘程度，影响审计效果。

（三）绩效审计受缺

审计机关主要关注部门预算执行审计的真实性、完整性和合规性，较少关注项目资金的使用绩效。即使在审计方案中提到关注资金的使用效益，但在实际操作中没有“抓手”，往往审阅社会中介机构的绩效审计报告，作为工作参考，在审计报告中对绩效审计的情况往往是一笔带过。

绩效审计基于科学的绩效评价体系。不同的预算部门具有不同的职能，难以适用统一的绩效评价体系，需要审计人员为预算部门“私人定制”绩效评价体系，而这超出了审计人员的专业能力和技术能力范围；另一方面绩效评价体系需要得到预算部门的认可，评价结果才具有权威性、指导性和监督性。而这项工作单靠一个审计部门是很难完成的，需要财政部门、预算部门等多部门联合协同配合。

三、深化预算执行审计的对策

（一）创新组织方式

加强顶层设计，突破原有的组织格局，以项目管理为中心，人随事走。成立部门预算执行领导小组，负责审定部署审计实施方案。打破各业务处室“单打独斗”的格局，根据审计人员专业特长重新整合，抽调业务骨干形成三个小组：数据采集处理组、数据分析组和审计核查组。

三个团队各司其职，发挥协同效应。数据采集处理团队负责采集财政一体化系统数据、国库集中支付数据、政府采购信息、市编办人员基础信息、市机关事务管理局车辆基础信息和预算单位财务数据，并负责数据的转换、整理工作；数据分析组构建更新数据分析模型，通过对海量数据进行对多维度、多层次挖掘分析，了解部门预算的总体执行情况，了解各预算单位分布、资金预算执行情况，分析不同数据库数据表的结构，通过唯一标识字段构建不同系统数据的关联关系，比对分析关联数据发现疑点；数据核实组数据分析发现的疑点和情况，对重点部门和重点资金进行现场深入核查。

统一组织项目进点会，统一部署部门预算执行审计工作，重点强调对预算部门电子数据报送内容、格式和时限，对各预算部门有疑义的地方统一做解答。

（二）加强人才培养

在今年全国审计工作会议上，胡审计长要求“要积极推进大数据审计”，其中讲到“多年来，人手少、任务重是审计机关面临的主要困难之一。解决这一问题，仅靠传统的翻账本方式是行不通的，寄希望于大量增加编制也是不现实的，出路是科技强审，向信息化要资源，向大数据要效率”。而这条出路的关键在人。审计机关要加强大数据技术应用人才的培养，加强人才队伍建设。

调动审计人员积极性，增强自身综合业务素质，向多面手发展。人事教育处加强业务处室调研，了解业务部门培训具体需求，同时依据审计人员实际情况，分类、分层次提供培训。加强计算机人才的培养力度，通过传帮带机制不断壮大计算机人才的队伍，同时结合财政预算管理、决算编制、资产管理和政府采购系统等数据库的数据结构、数据管理的认识和理解，让大数据应用技术在部门预算执行审计中遍地开花。

（三）深化绩效审计

传统的真实性、完整性和合规性审计，已无法满足新形势下对财政公共资金使用的监督要求。深化绩效审计是未来发展趋势，也是未来部门预算执行审计中重要意向内容。一是绩效审计专业性较强，组织审计人员对绩效审计的学习，包括理论知识和实务培训。开展试点项目，边审边学习，边学习边审，工作中遇到的重点和难点问题多交流不断突破，不断总结和推广经验，逐步扩大绩效评价覆盖面。二是探索研究绩效评价目标体系的建立，与财政部门、预算单位多部门配合，同时借助社会中介审计力量，按照“普遍性与特殊性”原理，先制定一般通用的绩效评价体系，逐步根据不同单位职能特点、项目特点，再制定有针对性的个性化绩效指标。（常州市审计局 赵银珠）