巡视巡察工作和审计监督都是党和国家监督体系的重要组成部分。党的十九大报告提出，要夺取反腐败斗争压倒性胜利，要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑。这充分表明了党中央反腐的决心，也对巡视巡察和审计工作，提出了更高的要求。长期以来，审计部门配合巡视部门做了大量的工作，包括抽调审计人员参与巡视工作，研判审计监督信息确定巡视重点等。全国很多地方也都注意到巡审结合的重要性和必要性，或多或少也都进行了一些探索。但审计和巡视巡察工作并未形成常态化协作机制，未建立起深层次和全方位的合作关系，未能充分发挥两者的专业优势，形成监督合力；实现全覆盖监督的难度较大，且存在一定的交叉和重复监督。在这种情况下，充分整合审计和巡视巡察两方面的监督资源，最大化监督效果，切实做到全覆盖、强高压，具有十分重要的现实意义。

一、“审巡同步”监督的必要性分析

（一）避免不必要的重复监督，促进实现监督对象一个周期内“全覆盖”。目前无论是巡视巡察资源还是审计资源，要实现一个周期内对被监督对象的全覆盖，均存在较大的难度。但与此同时，两者又存在一定的重复监督，虽然两者的定位有区别，审计是“业务体检”，主要是针对经济方面的问题、财政财务违法违纪问题;巡视巡察是“政治体检”，主要是针对领导干部党风党纪问题以及严重的腐败问题。但监督的范围也存在较大的交叉，各级地方政府、行政事业单位、国企等都是两者共同的监督对象，重复监督既加剧了监督资源的紧张，也给被监督单位带来额外的负担。通过建立同步监督工作机制，实现监督计划和监督信息共享，可以共同制定监督规划、合理制定年度监督计划，突出重点对象的监督频次和深度，避免不必要的重复监督，有利于实现监督全覆盖。

（二）充分发挥各自的专业优势，形成监督合力、提升监督成效。两者各有自身的优势和不足，需要借助彼此优势、形成监督合力，更好地履行自身的监督职能，放大监督效果。巡视巡察工作有谈话、有信访举报等优势，手段丰富，对个人腐败问题的突破能力更强，威慑力大，但难以对被监督单位和个人的经济活动进行深入的分析取证，需要抽调专业审计人员参与查账工作。与巡视巡察相比，审计发现的问题更加全面多样，而且多年常规审计监督形成的审计信息量巨大，对于普遍性的问题、历史遗留问题的来龙去脉了解较多，对于财经法规的熟悉度和把握能力更强，对经济活动中违法违纪问题的突破能力强，但是审计处理处罚力度偏弱，很多问题需要移交给纪检监察部门和行业主管部门处理，导致审计监督效果大打折扣，存在案件线索突破率低、案件移送率低、审计整改力度小等问题。如果两个部门加强协作配合、实现联动作战，将审计部门发现的决策和管理方面的疑点和线索问题移交给巡视巡察组，巡视巡察组可以进一步突破，发现其背后的腐败问题；同时，巡视巡察组可以将通过谈话及信访发现的线索交由审计组进一步核实，有利于抓准突破口，取得更好的成效。

二、率先对经济责任审计对象实施“审巡同步”监督的可行性分析

（一）从监督目的、监督周期和监督对象来说，经济责任审计和巡察工作是大体一致的。经济责任审计和巡视巡察工作都是党和国家监督体系的重要内容，加强对领导干部的监督、推进党风廉政建设都是两项工作的主要目的之一，且两项工作都是五年一个周期。在监督对象方面，经济责任审计对象是地方党政、部门或国有企业的正职领导干部或主持工作的副职领导干部，巡视巡察对象是地方或单位党组织领导班子及其成员，基本是对应的。

（二）从经济责任审计的本质和内容来看，和巡视巡察工作有诸多相通之处。根据两办经责审计规定的定义，所谓经济责任，“是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务”。审计就是对领导干部履行经济责任的情况依法进行监督。根据不同类型领导干部所负经济责任的不同，相应的审计内容有所差别，但都要关注下列情况:贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况;遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;制定和执行重大经济决策情况;与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况;遵守有关廉洁从政(从业)规定情况等。而巡视巡察工作是政治体检，主要对巡视对象执行党章和其他党内法规、遵守党的纪律、落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督。在监督内容方面，经济责任审计和巡视巡察工作存在区别，但也有很多一致的地方，尤其是在单位领导干部进行重大决策和党员干部遵守廉洁纪律方面是相通的，都关注重大决策情况、执行八项规定情况、三公经费支出情况等。因此，通过对经责审计对象实施同步监督，通过对交叉的监督内容实行合理分工，可以提高监督效率。

三、徐州市探索“审巡同步”监督的实践路径和初步成效

为提高审计监督成效，徐州市审计局积极探索巡审结合的新路径、新方法，在2017年对某行业主管部门的经济责任审计工作中和巡察部门进行紧密结合、开展试点的基础上，2018年两部门联合出台了经济责任审计与巡察工作结合的工作意见，全年共对12家单位实施同步监督，延伸检查了50余家下属单位和有关专项资金，审计巡察“双剑合璧”、促进了经责审计提质增效。目前，已联合完成8家单位的巡审工作，发现了贪污、挪用公款、骗取财政建设资金、公款私存等重大违纪违规问题，向纪委、监委等移送案件线索8件，向行业主管部门移送问题线索1件，涉及问题30余个，违纪违规金额达到1.5亿元，对被监督对象形成了强有力的震慑。其中一件移送线索已落实，一名处级干部、一名副处级干部和一名正科级干部被判处有期徒刑，三名工作人员受到党纪政纪处分，该项目拟被评为2018年度全省审计机关表彰审计项目。中国审计报、省委快报、审计署网站、省厅网站、市委信息、市政务信息等多家媒体相继报道徐州市审巡结合工作情况。

（一）创新审巡协作模式，将经责审计和巡察工作深度结合。目前，全国各地对审巡协作都有不同程度的探索，从配合深度来说，主要有三种形式，一是抽调个别经验丰富的审计人员参与巡察工作，二是通过信息共享提高监督的精准度，三是将审计人员编入巡察组，成立内部审计组，单独对账务情况进行查核。徐州市在此基础上大胆突破，两部门共同出台了工作意见，率先将经责审计工作和巡察工作深度结合，对组织、沟通、信息共享和成果运用等作出了具体规定，尤其是对同步监督工作从计划到进点、从现场具体分工到如何沟通协作，如何对共同发现的问题进行移送和处理、共同促进整改等作了详细规定，确保巡察组和审计组有章可循，既保持各自独立性，也能发挥彼此优势、形成合力。

（二）建立常态化工作机制，为审巡结合深入发展提供强力保障。建立组织机制，成立审巡结合工作协调小组，由市委巡察办主要领导担任组长、市审计局分管领导任副组长，协调小组下设办公室，各自确定专职联络员1至2人。建立沟通机制，原则上每轮巡察后召开一次联席例会，相互交流、通报工作情况，研究解决审巡结合中出现的问题，协调重大个案的查处。日常工作中，两部门的重要工作部署、案件讨论、审计业务会议等视情况可以邀请对方有关人员参加。建立信息共享机制，对于实施同步监督的项目，实行双方结果报告和整改情况互通，移送案件和对责任人的处理结果情况互通。建立保密机制，加强对两部门工作人员在信息共享和同步监督过程遵守保密规定的管理，对违反保密制度规定和纪律要求，故意泄露相关信息的，追究违纪违法责任。

（三）建立计划联动机制，共同拟定同步监督项目。目前，巡察部门根据巡察全覆盖的要求，按照计划安排，对所有被监督单位实行五年内巡察一遍。审计部门则是按照组织部门委托开展经济责任审计监督，大力推进审计监督全覆盖。每年年底，两部门沟通年度巡察和审计计划，报市委和组织部门同意后，初步确定年度内双方合作计划。每轮巡察前，两部门再次确认实施审巡同步监督的具体单位。选择同步监督项目时，重点关注群众信访举报较为集中、掌管资金量大、具有资金分配权、下属单位较多的单位。对于近期内已经巡察过，但发现问题较少且问题性质轻微的单位，审计部门年内不再对其进行审计。

（四）创新现场监督工作方式，在发挥各自专业优势的基础上形成监督合力。同步监督项目实施时，原则上按照各自职责开展工作，适时相互通报情况；对于工作交叉的部分，明确分工、加强沟通、共享工作底稿或有关材料。巡察内容中涉及财经纪律的，以审计组为主；审计内容中涉及重大决策的，以巡察组为主；涉及重大经济决策以及审计专业事项的谈话、调查印证，巡察人员会同审计人员共同进行。在审计工作中坚持问题导向，突出对重点部门、大额资金、重点岗位和重点线索的审计，并从审计资料中梳理出需要关注的重点人、重点事，及时向巡察组反馈，由巡察组通过谈话等手段进一步了解核实。同时，审计组还根据巡察工作的需要，为巡察组整理财务数据、分析财务资料，梳理巡查组需要的线索和证据，助力巡察工作精准出击、有的放矢。

（五）创新联合整改机制，提升审巡结合的威慑力。对于审巡过程中发现的一般性问题，性质轻微或者需要立即整改的，当场向被审巡单位指出，发挥巡察部门的威慑力，促进立行立改。审巡实施结束后，共同向被审巡单位领导班子全面反馈发现的问题，提出针对性强的意见建议，明确整改目标和时限。并将巡察回头看和审计整改督查工作相结合，共同对后续整改情况进行跟踪和督促。仅审巡期间就促进有关单位整改问题金额近1100多万元，主要包括收回公款私存资金300万元，收回违规转移给下属单位使用的资金280万元，上缴财政资金217万元，收回违规发放的奖金、津贴、加班费等188万元等。

（六）健全成果运用机制，扩大审巡结合的影响力。针对重大风险隐患以及体制、机制、制度等问题，形成专题报告，上报市委、市政府，提供决策参考。对普遍性、典型性问题，提出从根本上解决的措施，商有关部门予以解决。两部门及时总结工作成效，形成典型案例、以案释法，加强对全市领导干部的党纪法纪教育，提高其遵纪守法的自觉性和主动性；强化经验推广和方法借鉴，包括问题的成因、表现形式、查证方法、定性和处理移送依据等。就滥发值班补贴以及将公务接待费转移到食堂支出的问题，撰写了审计专报，提出了清理规范津补贴发放、对单位内部食堂开展专项清理等建议。市政府主要领导作出重要批示，要求有关部门介入处理，追究人员责任。将部分单位执行“三公两费”规定不严格，无依据、超范围列支接待费、会议费、培训费等，购买服务、货物未执行政府采购规定等问题在同级审报告中进行专门反映，市人大高度重视，要求市政府督促有关部门整改落实。

四、“审巡同步”监督实践中存在的问题

（一）中长期监督规划未能有效对接，同步监督项目的数量受到限制。目前，两部门计划联动的主要方式是采取巡察部门先确定每轮的巡察对象后，由审计部门从当年组织部拟委托的任期经济责任审计项目中选择同样的单位，进行同步监督。但是由于两部门监督规划的不一致以及领导干部换届的不确定性，同一年度内能实行同步监督的项目有限。

（二）存在过于依赖对方的倾向，不同程度丧失各自职能的独立性。个别巡视巡察组对审巡结合工作认识不到位，将审巡结合认为是审计配合，将审计组人员等同于抽调人员安排工作，把大量的账务问题交给审计组去查证，一定程度上影响了经责审计工作按计划实施和完成。个别审计组认为巡视巡察组没有引起重视的问题、没有关注的方面不需要再专门核查，满足于把巡视巡察组要求核查的涉及八项规定执行情况、三公经费支出情况等账务资料审查清楚，把相关问题汇总统计出来，未能充分关注经济责任审计的其他重点审计事项，难以对领导干部履行经济责任的情况进行全面深入的评价。

（三）对双方监督内容缺乏了解，监督理念和监督方法存在冲突。有的组沟通协调不畅，各自为政，交由对方核查的事项未能及时反馈，未形成监督合力，对审计发现需共同移送的重大问题的认定和处理不交换意见，不统一口径。有的巡视巡察人员对审计工作不了解，尤其不熟悉经济责任审计的监督内容，以为审计工作就是单纯的查账，甚至要求审计组对很多数字进行详实的统计，譬如某一项报销的不合规。但审计组却认为账务核查应该有的放矢，注重抓重点、抓漏洞，系统性地查证，而不是就较小的问题花费大量精力、逐一统计。另外，巡视巡察组发现案件疑点就高度重视保密工作、不直接惊动有关人员，审计人员为了查实问题、取得有关证明材料，一般会围绕疑点问题和相关人员进行深入沟通，但审巡人员对此不了解不认同。

（四）监督的时间范围存在差异，导致工作对接困难。巡视巡察工作对被监督单位党组织领导班子监督的时间范围是十八大以来至今。而审计工作是按照领导干部的任期来进行审计监督，在时间上与巡视巡察工作存在差异。这导致审计组为了配合巡视巡察工作，还要额外对超出审计时间范围的审计专业事项进行查证。另外，时间上的差异也导致两部门的同步监督工作存在不一致的地方、难以有效对接好相关监督内容的协调配合。

（五）审计程序相对繁杂，同步监督步调难一致。审计工作有自身的程序和规范要求，要围绕确定的审计目标，根据不同的审计事项搜集相关证据，在取证、和定性上比较严格、规范，对于没有发现问题的事项，也需要编制工作底稿，取得有关证据。巡视巡察则围绕监督内容，聚焦于发现问题，取证没有固定的模式，也不遵守严格的鉴证程序，查证进度较审计更为便捷迅速。审计人员为配合巡察对账务资料取证过于详细，也延缓了其他审计事项的实施进度，导致巡视巡察进度比审计进度快，难以同时出点。另外出点后，审计组还要整理工作底稿和取证资料，征求意见、召开审计业务会议等，需要一定的时间跨度，而且还受到被审计单位拖延的客观因素影响，导致出具审计报告晚于出具巡察报告。

（六）单个同步监督项目成效明显，但成果的综合利用率不高。通过审巡同步监督，移送案件大幅增加，被巡审单位对财务方面的违纪违规进行了迅速整改，并针对监督发现的各类问题加强建章立制，监督成效明显。但是对监督成果的综合利用率不高，对普遍性问题、体制、机制问题等没有进行全面的总结，从行业层次、从制度层面、从全局角度提升治理能力的成果较少。

五、进一步推进 “审巡同步”监督工作的思路

（一）加强党委对两项工作的领导和统筹，做好中长期监督规划和年度计划的对接。目前，地方各级审计委员会正在陆续成立，将进一步加强各级党委对审计工作的领导。而巡视巡察工作也是在党委的直接领导之下。通过加强党委对两项工作的统一领导，统筹两个部门的中长期监督规划，做到同频共振，按照以往年度监管频率、行业风险度、监督紧迫性等因素确定中期规划，有效扩大审巡同步监督项目的比例，不断推进监督全覆盖。同时在拟定年度计划时，可以根据以往年度监督情况、分析研判被监督单位以往存在的问题及目前的重大监督风险可能，可以优先选择监管频率低、监管风险大的地方和单位实施同步监督，重点关注群众信访举报较为集中、党组织建设和管理薄弱、掌管资金量大、具有资金分配权、下属单位多的部门。

（二）加强对审巡人员的共同培训，提高对同步监督的主观认识和业务技能。两部门应对审巡同步监督人员统一开展培训，了解双方工作重点，交流工作流程与方法，并不断提高自身的业务素质，更好地发挥自身业务技能，有效利用对方优势，形成监督合力。同步监督的理念应当实现“三个转变”， 即从 “事”转变到“人”；从“财务收支活动”转变到 “领导干部权力运用”；从发现“单位问题”转变到明确领导班子成员“个人责任”。

 (三)加大任中审计比重，强化监督时间范围的一致性。根据每年确定的巡视巡察工作计划，可以根据同样的监督时间范围，在对监督单位原领导人员开展离任经济责任审计的基础上叠加现任领导的任中经济责任审计。通过扩大任中经济责任比重，使任中经责审计成为常态，成为经责审计的主要方式，可以有效破解组织部门委托经责审计项目和巡察工作年度计划不一致的难题。

(四)制定同步工作方案，确保合理分工、有效履行各自职能任务。巡视巡察有工作方案，经责审计有审计实施方案。有必要深入两个方案的具体内容，制定同步监督工作方案，提高审巡同步监督的规范程度，促进两项监督有机融合、有效配合，进一步放大监督效应。同步工作方案要做到以下几点，一是统筹监督事项，哪些属于两者共同的事项，哪些属于各自的监督事项，确保双方的监督内容不漏项；二是根据双方人员专长，将事项具体分工到人员，原则上各自的监督事项由各自完成，交叉、重复的内容根据职能优势分配给某一方为主，另一方可协助，并确定查证时限，为提高监督效果，也可以考虑一方先进点，如审计组先深入现场查账；三是确定有效的沟通协调和分析研判机制，同步监督过程中，要定期举行“碰头”分析会，及时沟通反馈各自发现的问题和疑点，共同对被审巡单位具有苗头性和倾向性的问题进行剖析，做到信息互通共享、查证有的放矢。另外，同步工作方案制定前，要充分利用已经掌握的信访举报情况、以往年度发现的问题，据此确定监督重点和方向。

 (五)简化经责审计程序，有力推进两项监督工作全覆盖。经责审计是审计机关的重要审计类型之一，尤其在市县审计机关，经责审计是年度审计项目计划的重头戏，占总工作量的比重超过50%。经责审计是中国特色政府审计制度的重要组成部分，国外并没有专门的经责审计制度，尽管经责审计的内容、功能和目标与传统的财政财务收支审计有很大的不同，但经责审计的实施程序、流程一直遵循鉴证式审计的方式，尤其在获取审计证据、编制审计工作底稿、取证签字和盖章等方面更是如此，客观上延长了经责审计项目的时限，也成为同步监督项目难同步的障碍之一。应当进一步简化经责审计程序，在遵循审计法，严格按照法定要求送达通知书、征求意见等的基础上，根据成本和效能的分析，围绕经责审计的目标和内容，可以对审计准则及地方审计机关对审计程序的其他具体要求进行权衡取舍，实行简易程序，提高经责审计工作效率和质量，也有利于保障两项工作的大致进度能够统一。

（六）深化同步监督成果运用，突出解决普遍性、宏观性问题。坚持从微观入手、从宏观着眼，善于从审巡同步监督项目发现的问题中找出共性和规律，从推动高质量发展的角度出发，为深化改革、制定政策、完善决策、强化管理、健全制度提供及时准确的信息和依据，更好地服务于领导科学决策。注重在促进标本兼治上施力，针对被审巡单位存在的问题和不足，侧重从政策落实情况、业务规范程度、内部管理状况等多层面、多角度开展系统分析，着力揭示和反映问题产生的深层次原因，从推动一个行业、一个系统健全完善体制机制制度的层面研究提出有针对性、可操作性、建设性的意见建议，促进经济社会持续健康发展。注重在扩大影响上施力，加强工作中发现的系统性、区域性、基础性、倾向性、政策性等共性问题的研究，通过各种渠道向党委、人大和政府反映，或商有关部门完善制度措施，从根本上予以解决。对有关单位拒不整改、虚假整改的，报送巡视巡察部门形成问责线索，及时移交有关部门处理。（徐州市审计局课题组）