经济责任审计制度是具有中国特色的国家审计制度中的重要内容，是集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系中的重要组成部分，随着中国审计制度在历史发展的每个特定阶段，经济责任审计的内涵在逐步扩大，也承载着越来越复杂的功能，地方审计机关应当准确把握经济责任审计工作的发展形势和改革态势，确定科学的审计工作理念、工作定位和发展目标，才能有效发挥监督实效。本文通过A市的经济责任审计机构组织、管理和机构设置与副省级城市B市的经验分析，研究地方审计机关提升经济责任审计监督实效的路径。
一、地方审计机关经济责任审计的发展现状
（一）组织机构的设立情况
在宏观层面上，A市的经济责任审计管理体系，自2005年成立经济责任审计工作领导小组，2014年、2018年分别设立经济责任审计工作联席会议和领导干部自然资源资产离任审计工作联席会议以来，逐步完善组织架构，形成了“一体两翼”工作机制，但在审计机关内部仅设经济责任审计处（与内部审计监督与指导处合署办公），配备人员8名。
与A市不同的是，B市不仅在市级层面建立了经济责任审计联席会议制度，还经批准在B市审计局设立了副局级单位经济责任审计分局，并配备了专职局长一名（副局级）、副局长一名，专职负责经济责任审计工作管理和日常监督，分局下设三个正处级单位，分别对应负责地方党政领导、工作部门和国有企业三类审计对象的管理，内部审计监督指导处单独设立，配备人员25名，组织机构较为全面，人员比较稳定。
（二）审计项目的组织情况
A市自行研发了经济责任审计管理系统并不断修改完善，覆盖了在经济责任审计管理过程中包括领导干部基本信息管理、审计项目执行管理、审计整改跟踪管理以及计划管理、统计分析在内的主要环节，A市依靠该管理平台每年底自动推送的经济责任审计草案，结合组织部门干部调整的实际情况，实现了中长期规划的动态管理，各成员单位和基层审计机关还可以通过该系统进行网络化的互联互通,经济责任审计项目计划并入各类项目总计划后，在全局统筹协调安排实施，A市的经济责任审计处受限于人员编制的稀少，主要负责项目计划的编制、项目进度跟踪和项目质量控制等管理工作。
B市项目计划的确定，主要依赖年初与组织部的多轮协调沟通。B市在项目的组织安排上，采取了打破处室界限、机构内部处室招标的方式，实施重点经济责任审计项目，由三个经济责任审计处牵头拟定统一工作方案，统一实施，同类项目同时进点，由牵头处室拟定统一的审计工作方案，审计报告统一报告格式，通过审计业务会议讨论统一进行问题责任认定，达到加强项目过程控制和提高审计报告质量的目的。
二、在提升经济责任审计监督实效中存在的问题和思考
从两个副省级城市的经济责任审计工作开展现状来看，
各地在面对不同的政府重视程度、政策环境、组织架构、人员编制数量以及信息化水平等现实状况，都在顺应形势、积极探索适应经济社会发展的审计理念、审计模式，但是笔者发现，当前地方审计机关普遍面临人少事多、能力不足和审计质量要求高这两对矛盾，在全覆盖的背景下，如何提高审计效率，怎样能够在最大程度地发挥经济责任审计的监督实效，是每个基层审计机关都要面临的共性问题。
（一）现有审计力量与经济责任审计全覆盖的任务要求不匹配。
一方面，审计人员的数量严重不足。在经济责任审计全覆盖的背景，面对“应审尽审”和“凡审必严”的要求，现有审计力量已不能满足日常审计的需要，现有审计人员不足，与审计任务日益繁重的工作要求有较大反差。近年来，由于组织部门调整任用干部的程序节奏快，客观上加重了经济责任审计的工作任务。另一方面，审计人员的专业素质与审计目标不匹配。领导干部经济责任审计政策性强、涉及领域广、审计对象层次高。经济责任审计本身的特殊性对审计人员的业务能力与综合素质提出更高要求。审计人员除了娴熟的会计审计专业知识,还需要具备宏观视野和综合分析能力，熟知政策法规和宏观经济常识。而长久以来审计机关沿袭而来的人员结构，在政治素质、宏观意识、综合能力难以适应新形势下经济责任审计工作的要求。
审计工作人少活重，审计质量不高、审计能力不足导致审计风险，怎么办？笔者认为，要找规律，破难题、有实效。要找到真正能解决问题的具体办法，而不是为创新而创新。在这个问题上，B市的做法提供了很好的经验，首先完善机构设计，从机制体制方面提供组织保障，进而在人员上提高经济责任审计队伍的专业化水平，为具体工作开展的标准化确立基础。
（二）在“党政同责、同责同审”要求下，准确客观的审计评价和界定责任，存在一定难度。
在实践工作中，审计定责缺乏统一标准和规范，尤其是对于领导干部经济事项的延续性所造成的前后任领导经济责任的区分以及后任领导对前任领导所做出承诺或签订协议的延续执行所出现的可能违反规定的问题等等，存在领导干部经济职责界限模糊的现象，导致审计范围难以准确定位，尤其是在党政领导干部主持全面工作但不具体分管的情况下，审计评价很难客观准确，难以准确界定责任。比如，在对行政区党政领导干部的经济责任审计项目中，如何把握其兼任的国家级开发区（园区）党工委书记、管委会主任的经济责任，以及在对该园区主持日常工作的常务副主任实施经济责任审计项目中，如何区分兼任的行政区党政领导干部的经济责任。
由于缺乏统一的标准和规范，审计人员在实际操作中容易出现对经济责任的主体界定不准、界定不清或界定模糊。在我们日常操作中，审计人员一般采取审查党政会议纪要的方式来定责，但是党政会议纪要只是反映最终结果，对讨论的过程往往记录甚少，对于一个决策的最终责任，审计人员很难掌握客观、实质性的依据，显得很被动。
（三）审计报告质量欠佳，问题层次偏低，影响审计结果运用水平
现在各地审计机关普遍关注经济责任审计结果运用中存在的审计成果运用滞后、结果运用机制不完善等问题，笔者认为，经济责任审计报告是审计成果的最终载体，审计报告的质量是审计成果能否得到有效运用的关键和源头，因此，提升审计结果运用水平的着力点首先是提升审计报告的质量，但目前经济责任审计报告普遍存在问题层次不高、事项零碎、重点不突出、与领导干部关联度不高的问题。
笔者认为，这主要是源于一种长久以来的工作习惯和思维定式，审计人员在经济责任审计项目的实施过程中，对审计事项的查证深度和理解角度难以跳脱出财务收支审计的桎梏，因此查证问题的高度难以提升至领导干部履职尽责、政策落实、内控管理的层次，更未难以从制度设计、宏观管理或者政策落实角度去审视问题、用科学发展观衡量党政领导干部的工作业绩的能力、为党委政府建言献策，对客观公正、完整全面地评价领导干部的经济责任产生了较大影响，也降低了审计报告的价值。
审计署2017年第22号通报也对地方审计机关提出新的要求，在实施经济责任审计要聚焦领导干部的主要经济职责和权力运行规律，要转变将经济责任审计等同于财政财务收支审计的习惯做法，重点关注党中央国务院和上级党委政府重大经济方针政策、决策部署贯彻落实情况、本地区本部门本单位重大决策及其执行效果、巡视与巡查发现问题的整改、预算和财政财务管理、内部管理、落实廉政建设责任制和执行廉洁从政（业）规定等情况。
（四）审计内容重点实际操作和把握还不够，审计调查和延伸范围确定不当。
《实施细则》对于地方党委、地方政府、党政工作部门和国有企业四类领导干部分别确定了应当审查的审计实施内容。当前经济责任审计报告中还存在审计报告重点不突出、审计范围不恰当的情况，如报告中对领导干部任期内经济决策事项不分大小，全部作为经济责任审计报告内容，淡化了一些重要事项和性质较为严重的问题；将不是被审计领导干部直接分管的二、三级单位存在的账务处理等不规范问题写进经济责任审计报告，这类问题往往看上去金额很大，实际与被审计单位领导干部关联度有限，容易产生误解。尤其是当前巡视巡查反腐工作给审计的压力越来越大，尤其是与审计范围出现交叉的部分，审计重点确定的不恰当、不准确和不完整都有可能给增加审计工作的风险。
笔者认为，应当首先根据上级（本级）党委、政府和工作重点和决策部署，以及部门职能特点等确定审计重点，体现部门和单位的职能特色。一方面要谨防弱化和忽视财政财务收支及相关经济活动的真实、合规、效益情况审查的风险，这是审计的责任和使命，也是审计的看家本领，离开了财政财务的审计，审计无异于是空中楼阁；另一方面要避免全面审查、全面评价的做法，审计重点的确定应紧扣“经济责任”来实施，突出“经济责任”这个重点。对于机构庞大、下属单位网格化的审计对象，要谨防“一竿子插到底”的做法，首先从财务数据分析和重大决策结果中发掘审计事项，直属、下属单位的延伸应当以与被审计领导干部履职相关的审计事项为主线，循着领导干部“经济责任”这个脉络，有层次有重点选择延伸对象和延伸范围，集中审计力量，突出审计重点，提高审计效率。此外，审计方法的运用应始终坚持在法定职责权限范围内，确定审计对象和范围、执行审计的过程都必须依法，严守权力的边界。超越法律规定范围行使职权，都会带来法律风险、道德风险。
（五）经济责任审计结果运用机制和问责体系尚不健全。
虽然《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确审计结果及其整改情况作为领导干部考核任免和奖惩的重要依据。但大家普遍感受到，经济责任审计结果运用仍流于表面，或缺乏时效性，目前的结果运用机制和问责体系还不健全，与“凡审必严、严肃问责”要求的差距较大。对建立审计查出问题整改的联席会议组成部门跟踪管理机制，以及积极稳妥的推进经济责任审计结果、整改公开制度等方面，存在一定难度。对经济责任审计中发现的既往事项、或程序上不可逆，尚未显现严重后果或有潜在风险的责任问题，难以启动问责。
对于难以在当期整改的问题，如何强化问责，扫除盲点，增强审计的威慑力和审计结果的有效性存在困难。审计问题整改作为审计结果运用的重要组成部分，若审计查出问题得不到整改，审计成效大打折扣，更影响财经法纪的严肃性和政府部门依法行政的公信力。对于项目管理不合规、基本建设程序倒置、经济事项未经集体决策、对外投资效益低下，诸如此类的问题由于难以追溯、时过境迁，涉及的具体事项已经无法在当前整改，若对于此类问题问责不力，将会导致屡查屡犯的局面，审计监督难到位，权威难树立。
三、进一步提升经济责任审计监督实效的建议
（一）加强团队素质，提高专业素养
一是提高政治素养和法制观念。始终坚持依法审计文明审计，在法定职责权限内开展审计工作。不断完善审计相关操作程序，严格规范审计取证、资料获取等行为。二是提高职业素养和专业技能，为审计人员提供必备的渠道更新知识储备知识，形成在实践中总结经验并灵活应用，进而不断探索和总结新方法的良好职业氛围。审计机关的相关部门应始终高度关注国家相关政策措施的部署和落实情况，密切关注各类苗头性问题，防范各种经济风险，不断提高工作的预见性和主动性，为政策措施调整和完善提供参考，促进政策落实、促进提高绩效、促进深化改革和促进反腐倡廉。三是坚守职业道德和专业纪律。严格遵守廉政纪律、保密纪律、工作纪律，树立依法审计、文明审计的良好形象，
（二）严格质量控制，规范操作程序
一是建立内部质量控制程序。为了将审计风险降低到可接受的程度，审计机关应以管理制度作为控制手段，建立健全质量控制、现场管理、复核审理、廉洁自律等一系列内部管理制度。在经济责任审计程序上，应在《国家审计准则》和《实施细则》的框架下，结合地方审计机关部门设置、人员配备和信息化程度的实际情况，对经济责任审计的主要程序，包括确定项目、审前调查、制定方案、发出通知、现场审计、起草报告、征求意见、出具报告和决定、落实审计决定、审计结果公告等设置质量控制节点。并按照机关各级权限，对各个控制节点实行复合控制。
二是建立健全考核评价体系。以促进审计质量和效率为宗旨，坚持科学考核，在实践中不断完善考核办法，建立健全考核评价体系。推行优秀审计项目评选以及质量检查和责任追究制度，建立一整套监督、检查、考核、奖惩等制度，增加审计人员的自我约束与审计风险意识。实践中，建立健全审计质量控制制度，可以用最少的制度成本将审计风险导致的各种不利后果减少到最低程度，从而降低审计人员承担的责任。各地可以结合实际，编制《经济责任审计操作指引》、《现场审计管理办法》等项目质量控制规范，并加强对《操作指引》的落实，贯彻上级机关审计新要求、融合本级机关其他制度和措施，规范法定程序、澄清模糊认识，为提高审计质量、降低审计风险，提供制度支持。
（三）健全领导机构，统筹配置资源。
强化经济责任审计联席会议的作用，进一步完善经济责任问责体系，特别是对时过境迁、既往事项、或程序上不可逆问题的责任追究，建议出台相关跟踪回访和责任追究的具体细则和审计结果公告（通报）的硬性规定，增强审计权威性和审计结果的有效性。从完善经济责任审计机构编制管理制度的角度，明确经济责任审计联席会议办公室与同级审计机关内设的经济责任审计机构的职责划分，优化审计机关机构设置，加强党委和政府对经济责任审计工作的领导。
（四）完善问责体系，推进审计公开
各地可以根据实际情况，进一步完善经济责任问责体系，一方面通过对党政干部的评价机制（非强制力约束）发生作用，对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应该承担责任区别情况作出合理界定，并与干部管理部门、纪检监察部门形成结果运用的闭环联系，由有关部门和单位根据干部管理监督的相关要求，运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，达到经济责任审计间接问责的作用，另一方面，在新时代下党领导的国家审计监督体系中，经济责任审计作为干部管理制度，在责任界定的标准和口径上，应逐步与《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》等党的问责规范体系，在逻辑上逐步趋同，进而让经济责任审计“查”的功能与问责条例和纪律处分条例承担的是“处”的功能协调发挥，达到经济责任审计直接问责的作用。同时还要进一步推进审计结果公开。“阳光是最好的防腐剂，电灯是最好的警察”。审计公开可以大大增加被审计事项的信息来源，增进对审计的社会需求的了解，缩小审计目标与社会期望的差距，还可以通过社会舆论提高审计的独立，有效地防范风险。
（五）发挥内审作用，形成内部防线
强化内管干部经济责任审计，促进内审机构建设，充分发挥内部审计基础防线作用，形成政府审计、内部审计、社会审计的合力，共同推进经济责任审计工作进一步深化发展。强化内管干部经济责任审计。建议将内管干部经济责任审计开展情况明确为审计内容和审计重点，推动各单位内审机构的建立健全，进而在国家层面出台相关硬性管理规定，发挥内部审计在推动经济责任审计全覆盖的重要补充作用。（南京市审计局 李甜）
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