党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，提出了要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的时代命题。江苏省委、省政府2014年专门做了探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署。引入自然资源资产责任审计，不仅为我国政府审计工作开拓了一个新的领域，也势必促使党政领导干部进行重大决策时充分考虑生态因素，是加快生态文明建设、推动我国可持续发展的重要保障。但是，目前开展领导干部自然资源资产责任审计仍处于探索前进阶段，还没有成熟的审计模式，有许多难点问题亟待解决。作为一名基层审计人员，本人在工作实践中积累了一些思考，有几点浅显的思考。

一、建立自然资源资产审计制度基础及评价指标体系

1.确定自然资源资产审计的对象和范围

由于自然资源种类繁多、数量巨大，审计人员很难对所有的自然资源资产进行全面审计。可以考虑对那些公众重点关注的自然资源进行重点审计，而对于其他的非重点自然资源资产，则可以采取抽样的审计方法进行常规审计，可以帮助我们节约大量的人力、物力，以便我们能够更加合理地配置审计资源、提高审计效率。根据常州自然资源禀赋特点，结合经济责任审计视角，遵循可考核性、重要性、可操作性和可比性的原则来划定自然资源审计的范围。如矿产资源、国土资源、水资源、森林资源等。  

2.确定自然资源资产审计的重点内容

开展自然资源资产责任审计时，应根据当地自然资源实际，依据重要性原则确定审计重点。重点应关注：一是政策制度落实情况。二是自然资源的消耗使用变化情况。三是相关资金的使用及管理情况等，

3.建立自然资源审计的评价指标体系

相关部门要制定自然资源资产考核指标，定期发布权威公报，为考核领导干部履行自然资源资产和环境保护责任提供考核依据。审计部门根据上述指标及审计确内容建立完善的审计评价指标体系，将自然资源消耗使用及产出情况放入到指标体系中。

上述工作，由于涉及到跨部门协同工作，建议至少在地级市政府层面出台相关的制度及文件。

二、探索自然资源资产表的编制

理论界对自然资源资产负债表的说法尚有争议，主要是负债方面统计和量化难度较大，基于各地的审计实践，本报告建议首先从自然资源资产表的编制着手。以合并式报表方式反映各类自然资源形成、开发、使用、消耗和再生等各环节的状况，有利于审计人员摸清自然资源资产的“家底”，对领导干部自然资源责任履行情况进行可追溯的考核评价。

三、实施自然资源审计的方式

自然资源资产审计是一项全新的审计工作，是经济责任审计范围的拓展，也是政策跟踪审计的延伸，要把握阶段性和持续性的特点，将多种审计方式整合，提高审计效率、审计效果和审计质量。

一是作为预算执行审计一部分或审计调查项目。开展自然资源资产审计的初期，可以对自然资源资产进行专项审计，选准角度，由点及面，探索自然资源资产离任审计模式。由于自然资源资产范围非常广，其量化、评估及考核等难点问题都难以在较短时间内完全解决。因此，应因地制宜地缩小审计范围，选择有条件的地区和部门、选择较容易量化和评估的自然资源资产进行试点，取得足够的经验后，再扩大范围全面推进。

二是与经济责任审计相结合，将自然资源资产审计纳入领导干部经济责任审计框架中。对于领导干部在自然资源开发利用中的责任界定，是审计的难点之一。因此，应探索建立科学合理的评价指标体系，并以一定的标准进行衡量。同时，评价指标并不是一成不变的，要在不断的试行问责中，与相关部门及领导干部的博弈过程中，逐步形成共同认可的评价考核指标体系。

审计中要突出政府及相关主管部门和相关企事业单位履行资源管理和环境保护责任。一是开发者保护责任。审查对资源环境进行开发利用的单位或企业，是否按规定对资源环境进行保护、恢复和整治；二是利用者补偿责任。审查开发利用资源环境的单位或企业是否按照国家的有关规定承担经济补偿；三是破坏者恢复责任。审查造成生态环境和自然环境破坏的单位和企业必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和治理的法律责任；四是领导者管理责任。审计地方领导在发展经济的同时，利用和消耗资源情况，对环境造成的损害，以及保护资源、修复环境、转变发展方式所采取的各项措施及其实际效果等。

三是与资源环境审计相结合。领导干部自然资源资产离任审计也是资源环境审计的一个组成部分，它们存在交集，同时内容又有所延伸，需要关注领导干部在资源资产管理与治理中应负的责任。对领导干部履行自然资源资产的责任进行审计评价，涉及多个部门、多个领域，需要相关部门合力配合进行顶层设计，建立完善的生态环境保护责任考核办法和领导干部终身责任追究制度。在此探索过程中，国家审计机关虽然只是其中一个部门，但其作用毋庸置疑。因此，需强化审计监督能力，通过审计提出有价值的建设性意见，促进生态文明建设的顶层设计落到实处。

四、跳出固有思维实现全方位审计

在审计过程中，比对分析，查找审计疑点。根据审计确定的重点，结合被审计地区、单位提供的各种资料以及上级审计机关、各种媒体提供的资料，包括总体规划（规模）、政策法规、会议纪要、目标任务、工作方案、考核通报、执法台账、舆情反映、群众信访、上级下发疑点图斑等进行全面的梳理、分析、比对，查找问题线索，确定违规问题疑点，为下步实地踏勘作好准备。

五、重视自然资源资产审计的风险防控

无论是经济责任审计还是自然资源资产离任审计，评价、定责都是难点，同时两者还存在责任范围不同、评价标准存异等重要区别，两者结合实施时，也要遵循规律、把握定位，防控好相关审计风险。

恰当选取两者的审计范围与重点。经济责任审计要突出“经济责任”这个重点，而不是全面检查。生态文明建设责任和经济责任密不可分，领导干部经济责任涉及的重点领域往往与生态文明建设高度相关，如调整经济结构、转变经济发展方式等。因此，经济责任审计要重点关注领导干部的各项经济决策是否考虑环境与可持续发展问题。同时，自然资源资产离任审计要抓住自然资源资产的主要方面，重点关注关系经济社会发展的主要资源，尤其是战略性资源。两者相结合时，要依据当地经济发展水平、资源储藏、环境现状等，恰当选取重点自然资源资产、重点专题开展深层次审计，并对各个领导干部负责的自然资源资产与经济项目进行范围界定，以利于相应落实责任。

六、加强自然资源相关知识学习，提升审计人员综合素质

审计人员应当进一步加强与自然资源审计先行先试地区的交流学习，共享成功的审计方法和专家经验，同时，基层审计人员不仅要有相关的专业财务审计知识，还要具有政治敏感度、宏观经济知识、采集及分析大数据的能力和自然资源资产专业知识。在审计过程中，有针对性地开展学习和研究自然资源资产和环境保护的相关政策、法规等知识，掌握审计的重点，做到胸中有竹。

保障中央生态文明重大战略决策的落实力度，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，尽快掌握领导干部自然资源资产离任审计的方法，是基层相关审计人员面临的重要任务，也是审计知识结构中一个崭新的领域。

（常州市审计局 陈斌）