根据《无锡市关于进一步加强内部审计工作的意见》和《无锡市内部管理领导干部经济责任审计办法》的要求，近几年，无锡市的行政机关、事业单位和国有企业集团积极实施内管干部经济责任审计，对内管干部所在单位经济活动的真实性、合法性、效益性以及内管干部任职期间的经济责任履行情况进行了审计，促进了内管干部勤政廉政建设。但是在审计实践中，内管干部经济责任审计也存在着许多问题，遇到不少阻力，需要进行理论和实践的探索，缩小现实与预期之间的差距，提升内部管理领导干部经济责任审计成效。

一、内管干部经济责任审计的特点与作用

1.内管干部经济责任审计的特点

内管干部经济责任审计是指由党政机关、事业单位、人民团体和国有企业集团内部审计机构对内部管理的下属单位领导干部组织实施的经济责任审计。

内管干部经济责任审计具有较强的针对性。内管干部经济责任审计一般由上级主管部门的内审机构组织实施，审计人员对被审计单位的经济业务、政策法规较熟悉，能够结合被审计单位的实际，围绕重点环节、重点内容开展审计，能够较多地掌握了解被审计单位的财务收支状况，把握好其经济活动的整体格局和业务风险点，因而具有较强的针对性。

2.内管干部经济责任审计的作用

一是实现经济责任审计全覆盖的重要途径。由于国家审计机关的审计力量有限，审计对象多，审计内容广，审计任务繁重，完全靠国家审计机关的力量实现审计全覆盖十分困难。内部审计作为审计“三驾马车”之一，将内管干部经济责任审计作为经济责任审计全覆盖的重要组成是必然选择，内管干部经济责任审计是扩大审计监督工作覆盖面的重要途径，是国家经济责任审计的补充和延审，是审计免疫系统的重要组成部分。

二是促进内管干部廉洁自律。内管干部经济责任审计关注被审计单位所有的经济活动及被审计领导对应的经济责任，既对人也对事，所以通过审计能够揭露违反法律法规和财经纪律等问题，推动问责和责任追究，促进内管干部廉洁自律，达到“不敢腐”的效果；另外被审计单位还能从违法违纪行为中发现管理漏洞，进而分析问题原因，健全工作流程，完善监督机制，充分发挥审计的“治本”功能，从机制和源头上预防和防止问题再次出现，达到“不能腐”的效果。

三是为干部考评和选拔提供依据。内管干部经济责任审计通过对领导干部任职期间执行国家方针政策，落实目标责任制，重大经济决策的科学性和有效性，国有资产的采购、管理等方面的检查，对其任期内的工作业绩和经济责任履行情况作出客观的评价，并将审计意见及时提供给干部管理部门，作为确定干部任免的重要参考依据。

二、内管干部经济责任审计现状

1.对象管理

无锡市审计局根据审计全覆盖的要求和以往编制经济责任审计计划的经验，独立编写经济责任审计领导干部对象数据库软件，将全市所有内管干部纳入数据库管理。

一是信息全面。数据库软件不但将领导干部的所在单位、担任职务、任职期限、主管单位等信息均录入数据库，还将历年的经济责任审计项目诸如审计实施时间、审计期限、审计对象等信息关联录入，使得查看审计对象任职和审计情况全面直观。市审计局据此与组织部、主管部门协商决定每年的审计对象，按年度分批次对领导干部进行审计，做到经济责任审计全覆盖不遗漏。

二是智能化筛选。数据库软件能够根据需要筛选出若干年度未经审计的单位、某个单位历任领导审计情况等记录，极大的提高了工作效率和准确率。

三是动态管理。一是对象信息动态管理，及时将领导干部的任免变化情况录入数据库；二是审计信息动态管理，及时将完成的经济责任审计项目基本信息录入数据库；三是软件功能动态管理，根据使用者要求的变化，不断改进和更新审计对象数据库软件。

2.管理模式

每年年底主管单位的组织人事部门征求内审机构的意见，提出下一年度内管干部经济责任审计的计划建议，经主管单位主要领导批准或有关会议研究后，由内审机构组织实施。对于市委组织部管理的领导干部，由市委组织部下达审计委托书给主管单位进行审计。

3.组织形式

内管干部经济责任审计由主管单位的内审机构负责具体组织实施，内部审计力量不足的单位，有的在本系统借用财务、内审人员组成审计组开展审计，有的借助社会审计力量，借用中介机构人员从事辅助审计，项目主审和重要的审计岗位一般由内审人员承担。

内管干部经济责任审计强调以内审机构为主导，因为主管单位对内管干部负有监督职责，社会审计机构无此责任，主管单位要对审计结果负最终责任，所以不能将审计完全交付社会机构，做甩手掌柜。另外，由于内审人员对下属单位的业务相对熟悉，在审计时可以及时把握审计重点的范围和深度，同时能在现场与被审计单位及时沟通，提高审计效率和质量，再加上利用中介机构的审计方法和力量，可以充分揭示审计中发现的问题，使审计质量能得到保证，使主管单位的审计风险能得到控制。

4. 审计发现的主要问题

一是费用列支不规范，如违规购买酒和礼品、接待费报销凭证未附接待清单、费用报销未附明细清单等。二是政府采购及招投标执行不严格，如购买器材的后期服务费未经政府采购流程、采购物资未经公开招投标。三是资产管理不规范，如对外出租场地未经审批也未收取租金、资产账实不符、存在账外资产等。四是专项资金管理不规范，如专款资金用途与预算不符、支出超规定标准等。五是内控制度不完善，如部分费用控制流程不规范、合同管理不到位等。

三、内管干部经济责任审计存在的问题

1.审计力量不足

一是独立的内审机构较少。调研发现，内审机构设置率总体比较低，国有企业对内审的重视程度高于机关部门。在调查的91家市本级一级预算单位中，只有6家单位单独设立了内审机构，占6.59%；有18家单位由财务处承担内审职能，占19.78%；其余67家单位内审职能在办公室、秘书处、综合处等，占73.63%。在调查的12个国有企业集团中，单独设立审计部门的有3个，占25%；设立监察审计部5个，占41.67%；由财务部承担内审职能4个，占33.33%。

二是内审人员数量不能满足要求。经调研，91家机关部门内审专职人员34人，兼职人员59人；12个国有企业集团内审专职人员31人，兼职人员1人。不少单位配置的内审人员仅有1-2人，不能适应对下属单位全面开展内管干部经济责任审计的需要。

2.审计质量不高

一是审计人员专业素质不高导致审计质量不高。根据《无锡市内部管理领导干部经济责任审计办法》，行政事业单位内管干部经济责任审计的审计内容涵盖贯彻执行国家经济方针政策推动单位事业发展情况，预算执行和财政财务收支的真实、合法、效益情况，国有资产的采购、管理、使用和处置情况，重要项目的投资、建设、管理情况等13个方面；国有及国有控股企业内管干部经济责任审计的审计内容涵盖企业发展战略的制定、执行情况及其效果，企业资产负债损益情况、财务收支的真实、合法、效益情况，国有资本保值增值和收益上缴情况，企业法人治理结构的健全和运转情况、有关财务管理、业务管理、风险管理等内部管理制度的制定和执行情况等12个方面。涉及的审计依据也比较广泛，有国家制定的法律、法规、条例、政策；地方政府、上级主管部门制定的规章制度和下达的通知、指示等；单位制定的经营方针、目标任务、计划预算、经济合同等。因此，经济责任审计对审计人员的要求很高，内审人员不但要具备较高的审计业务能力，还要有较好的心理素质和职业道德，良好的协调能力。但从调研情况看，缺乏经验丰富、德才兼备的专业审计人员的情况比较普遍，导致审计质量不高、内审部门权威性不高。

二是审计报告质量不高。从近几年的内管干部经济责任审计报告来看，不足之处主要体现在把经济责任审计做成了财务收支审计，反映的问题不够深刻。一是微观问题查的多，宏观问题查的少。对具体的财务收支查的多，对宏观的经济活动关注的少。二是具体执行查的多，决策行为查的少。领导干部在宏观决策上出现的问题所造成的损失往往远大于单个具体的错误行为带来的损失，内审人员往往只能看到问题的表象而不能切中要害。

3.问题责任界定难

针对内管干部经济责任审计中发现的问题，内管干部应承担的责任有直接责任、主管责任和领导责任三种，《无锡市内部管理领导干部经济责任审计办法》说明了界定直接责任的六种情形、主管责任的四种情形，但在实际审计实践中，还存在一定难度，内管干部经济责任审计报告中反映的绝大部分问题的责任界定都是领导责任。一是划清前任者与继任者责任难。一些问题涉及前后两任领导，经济活动时间跨度长，问题原因比较复杂，给准确划定责任增加了难度。二是审计证据不足以准确界定责任。比如单位内控机制不健全，集体研究的事情无记录或记录不全，导致集体决策与个人决策责任无法划清。如果界定直接责任或者主管责任，被审计领导往往不肯接受审计意见，内审人员如要寻找更加充分的审计证据，则可能要突破审计范围的限制，延长审计时间，同时还可能面对缺乏客观、刚性的评价标准的问题。内审人员往往没有决心或手段继续深入调查，最后为了尽快顺利的出具审计报告，采取妥协的方法，规避直接责任或主管责任，仅界定为领导责任。

4.审计结果应用难

根据《无锡市内部管理领导干部经济责任审计办法》第三十九条：“主管单位应当建立健全经济责任审计结果运用制度，把审计结果作为考核干部工作业绩和实施奖惩、任免的重要参考依据。”但实践中并没有明确具体和强制性的规定，同时由于内部管理领导干部经济责任审计缺乏独立性，审计报告中提出的问题和意见很可能是妥协的产物，不够全面和深刻，致使花费大量人力、财力而形成的审计报告并未被干部管理部门充分认可，在干部任免、考核中也很少被有效的利用。

四、解决问题的途径和方法

1. 建立健全机制，推动人员配备

内部审计机构应当在单位党组织、董事会或者单位主要负责人的直接领导下开展内部审计工作。同时，主管单位要建立健全相关制度，确保内管干部经济责任审计的独立性和权威性。

实践中，无锡市审计局对各主管单位发放了内审工作调查问卷，在此基础上，对市人社局、市民政局等多家单位进行上门走访、座谈，并联合市国资委对市属国有企业集团进行交流指导，了解企业在内审机构设置和专职内审人员配备上的实际情况，针对困难提出具有可操作性的办法，成果显著，多家单位逐步建立了独立的内审机构或配备了专职内审人员。

内部审计力量不足的单位，鼓励其在本单位、本系统内借用财务、审计人员组成审计组开展审计，或者购买会计事务所的审计服务，让其承担经济责任审计的财务事项审计，内审人员集中精力完成政策执行、决策制定、项目推进等方面的审计。

2.提高内审人员专业素质

一是加强指导培训。国家审计机关的内审指导机构要积极发挥作用，通过举办专业培训、业务指导、项目评优、工作交流、咨询服务等活动，促进内审工作的开展和提升。在内管干部经济责任审计实践过程中，无锡市审计局通过业务指导，对数据分析、法规咨询、协助核查外调等方面给予内审人员支持。

二是制定业务规范。为了提升内管干部经济责任审计成效，无锡市审计局专门制定了《无锡市内管干部经济责任审计办法》、《内管干部经济责任审计工作方案》，从审计内容、审计重点、审计评价等方面进行指导，帮助内审人员准确把握审计重点。内管干部经济责任审计应以内管干部守法、守纪、守规、尽责为重点，围绕权力运行的轨迹，关注内管干部履行经济责任的管理、决策等活动及其产生的效果。实施审计时应充分考虑审计目标、审计资源与审计效果等因素，重点审计内管干部遵守法律法规和财经纪律情况；有关目标责任制完成情况；重大经济事项决策情况；重要项目的投资、建设、管理情况；预算执行和财政财务收支的真实、合法、效益情况；国有资产的采购、管理、使用和处置情况等内容。发现问题不能就事论事，只满足于事实描述，要深入挖掘问题背后的原因，对问题产生的经济责任归属进行深入阐述。

3.排除干扰，准确界定责任

内管干部经济责任审计需要界定为直接责任的情形有：直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定；未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果；主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果；对于应由第一责任人负总责的事项和重要职责，由于授权或委托其他干部决策造成重大损失或严重后果等。假如审计中发现内管干部存在可能承担直接责任的事项，内审人员可以向主管单位主要负责人直接报告，尽量争取支持、排除干扰进行延伸审计，进一步获得充分的审计证据，客观公正的反映被审计对象的经济责任履行情况，准确界定责任，做到不冤枉不姑息。

4.制度保障，合理使用审计结果

一是建立审计报告备案制度。主管单位组织人事机构应将审计报告以及有关问题的处理意见存入内管干部的人事档案。并定期将内管干部经济责任审计工作情况报送市委组织部干部监督处、市纪委党风室和市审计局经审处。

二是出台审计结果使用制度。主管单位应出台制度确保审计结果作为内管干部职务升迁、考核和奖惩的重要依据被组织人事、纪检监察部门使用；实行审计报告公开制度，增强审计监督的透明化，提升被审计单位干部职工对内管干部的监督力度，使得内管干部充分重视审计结果，达到促进内管干部廉洁勤政的审计目的。

三是实行检查评比。在每年的市经济责任审计工作领导小组会议上，无锡市审计局都将内管干部经济责任审计工作实施情况进行汇报，此外，无锡市审计局围绕内审制度建设与执行，聚焦内审项目计划、实施、报告、整改等环节组织检查评比，并对工作成绩显著的单位和个人进行通报表扬。（无锡市审计局 包磊）