内部审计作为国家审计监督体系的重要组成部分，在完善内部治理、提升发展质量、防止损失浪费、规范财务管理、加强内控建设、促进廉政等方面均发挥了积极作用。但由于我国内部审计起步晚、发展慢，基层内部审计工作更是不能很好满足基层政府经济发展的需要，尤其是内部审计职能作用发挥如何，直接影响着内部审计工作的效果。因此，探索研究改进和提升内部审计职能定位，推动内部审计高质量发展，更好地服务于组织治理和基层治理，已成为当务之急。

一、内部审计职能的内涵

内部审计职能是指内部审计本身所固有的内在功能，并反映出内部审计的本质要求。内部审计的职能随着经济发展变化而变化，并为实现审计目标服务。

按照《审计署关于内部审计规定》（审计署令2018年第11号）规定，内部审计定义为，“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”。由此可看出，现代内部审计具有三大职能为：一是监督检查职能，二是评价职能，三是建议职能。这反映出监督与评价是内部审计的本质，从服务的角度提出建议是最终目标，这也与《国际内部审计实务标准》的咨询服务职能异曲同工。

二、制约基层内部审计职能作用发挥的主要问题

（一）相关法律法规不完善，内部审计职能作用不能充分发挥

现阶段，内部审计工作没有专门、具体的法律规范，导致内部审计职能定位缺乏权威的法律依据。目前，国家审计有《审计法》，社会审计有《 注册会计师法》，内部审计只有审计署2018年修订颁发的《审计署关于内部审计工作的规定》，以及2013年8月内部审计协会修订颁发的《中国内部审计准则》。它们法律强制偏弱，法律层面较低。如果内部审计工作受这些法规约束，其法律约束力显然不足，影响审计结论的正确性和权威性，影响了内部审计职能的发挥。另外，向外部披露的信息方面，也没有要求内部审计报告进行公开，即使有质量问题，惩罚也不是很严重，影响了审计结论的质量和水平。

（二）重监督轻服务理念限制了内部审计职能发挥

由于内部审计的产生动因在于国家法律法规要求，采用"行政模式"管理体制，经济监督功能突出，强调查错纠弊，强调真实性和合法性审计，而对效益性审计涉及不深。另外，对财政、财务收支实施事后审计，全流程审计监督不明显，事后监督较多，事中、事前涉及较少，作用领域受到很大限制。由于忽视内部审计的服务功能，不能真正实现增值效应；重监督轻服务也会造成审计双方对立，不利于内部审计工作开展。

（三）内部审计机构建设不健全不利于内审职能发挥

基层内部审计基础建设不理想，不利于内部审计职能作用的发挥。在多年的基层审计工作中发现，大多数单位没有专门的内部审计机构，仅有教育、公安以及银行等部分单位设有专门的内部审计机构，配备专门的内部审计人员，其他单位均没有设置，许多单位将内审业务外包给会计师事务所或其他兼职人员，无法形成良性的内部审计工作平台；其余少数单位内部设立了内部审计部门，因为不是单独建立的，而是与其他部门合署，因此内部审计机构和人员受到各方利益制约，独立性薄弱，制约了内部审计职能的发挥。

（四）内部审计人员工作现状影响了内审职能的发挥

一般来说，内部审计工作由单位主要负责人直接领导，依赖于单位主要负责人的重视和支持程度。就基层内部审计情况看，大多数内部审计人员只有财务知识背景，综合素质不高，审计方法传统，利用大数据审计能力较弱，不利于提高审计质量和效率，扩大审计领域。另外，大多数内部审计人员对单位内部控制工作流程不熟悉，只能从微观层面提供审计服务，很难从宏观角度去系统思维和审计，因此内部审计人员不能充分发挥监督、评价和服务的目的。

三、改进和提升内部审计职能定位的对策和措施

（一）加强内部审计法制建设，规范内部审计职责定位

不断健全和完善我国内部审计法律法规，规范内部审计职能，是促进内部审计高质量发展，更好地为组织治理和基层治理服务的有效途径。以法律形式规定内审人员的权利、地位和结构，制定行业和部门内部审计具体实施细则和条例，使内部审计有法可依，保障内部审计的独立性。只有完善内部审计的法制建设，内部审计部门才能更好地依法开展工作，充分发挥其对本单位经济管理活动的监督和评价作用。

（二）监督与服务并举，更好发挥内部审计职能作用

内部审计是监督、评价、建议三大职能的有机统一，是相互关联，不可分割的。其中检查、监督和评价职能是基础，建议功能是升华，是监督和评价功能的发展。监督评价是手段，为经济建设发展服务才是最终目的，只有充分发挥内部审计的建设性作用，才能正确处理好监督和服务的关系，更好的发挥内部审计作用。具体来说，内部审计业务从报表审计扩展到财务管理和经营绩效全过程；除了财务领域外，审计范围扩大到单位内部控制，评价和审计内部控制的有效性；审计过程除了事后进行审计，还应该更多关注事中和事前，可有效防止相关舞弊行为。要注重审计建议的针对性，要从大局着眼提出问题建议，真正发挥内部审计的增值作用。

（三）合理设置内部审计机构，加强对内部审计指导监督

内部审计机构的设立状况，直接影响到内部审计职能的发挥程度，关系到内部审计监督的在单位中的位置如何和内部审计监督是否到位。内部审计机构应当单独设立，不能附属于其他职能部门，不得与其他职能部门合并，直接对单位中主要负责人负责。增强内部审计的独立性和权威性，加大审计建议整改力度，促进内部审计的建设性作用得到充分发挥。基层国家审计部门要强化对内部审计的指导监督，制定好内部审计制度和规划，督促相关单位加强内部审计组织建设，建立健全内部审计制度，督促内部审计履职到位，强化内部审计人员培训，进一步提升内部审计人员素质，要充分发挥内部审计协会作用，提升服务和自律管理水平，稳定内部审计部门负责人岗位，提升内部审计工作水平。

(四)提高内部审计人员素质，有效发挥内部审计职能作用

内部审计工作专业性和技术性都很强，内部审计人员素质的高低直接影响审计工作效果，因此内部审计人员素质必须提高。要建设好一支内部审计专业化队伍，加强职业道德和政策法规的培训和学习，使内部审计人员的道德修养和政策水平进一步提高；加强内部审计人员后继教育，不断更新知识结构，提高内部审计人员的业务能力。（泗阳县审计局 呼婷婷）