在财政审计中探索审计项目和审计组织方式两统筹具有积极的推动作用。

一是财政审计具有整体性。财政审计要对政府的所有收入和支出进行监督，涉及政府活动的方方面面。预算管理不仅涉及本级人大、政府、财政部门及各预算单位，财政转移支付资金也涉及下级政府；因此，财政审计必须形成全市审计工作一盘棋，横向上加强本局处室间沟通，强化多处室协同作战，稳步推进“四本预算”、部门预算以及专项资金审计全覆盖，构建财政审计大格局。纵向上强化市区上下联动，沿着财政资金走向为主线，问题查证向资金使用末端推进，实现重点事项的全覆盖。同时，要强化各级审计机关审计计划的衔接，强化审计信息和成果共享，从整体上揭示问题。

二是财政审计具有宏观性。财政审计涉及财政政策、财政体制、财政制度等国家宏观调控方面的事项，要从国家治理的高度对财政活动进行总体把握，形成一个完整的体系，对财政管理的总体情况做出评价。财政审计中，不仅要关注预算管理、财政收支，还要关注国家重大政策实施效果，关注自然资源资产管理等内容，因此，必须加强政策跟踪审计、预算执行审计、经济责任审计和自然资源资产审计等不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接，积极探索融合式、嵌入式、“1﹢N”等审计项目组织方式，做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，最大限度扩展财政审计覆盖面，实现资源整合、信息共享。

三是财政审计具有建设性。财政审计不仅要揭示预算执行、财政资金分配、管理、使用中存在的问题，还要深入分析问题产生的原因，建立完善长效机制，发挥财政审计的建设性作用。同时，财政审计结果是“两个报告”的核心内容，是向政府和人大作报告的重点，为保证“两个报告”的内容丰富，揭示的问题有深度，反映出倾向性、苗头性问题，从完善体制机制制度上提出建设性意见，财政审计必须围绕工作方案，统筹安排审计计划，统一组织实施，保证各项目审计内容聚焦总体审计目标和思路。

四是财政审计的现状。长期以来，基层审计机关由于受双重领导体制的局限，既要完成上级审计机关指令性工作，又要完成地方党委政府交办的任务，再加上审计人员素质参差不齐，思维和审计方法具有一定局限性，财政审计年年做，缺少创新。财政审计实现两统筹，可以优化人力资源整合管理。人力资源是审计工作的第一资源，也是统筹管理的关键环节。审计机关必须以优化、协同、高效为目标，科学设置机构，合理配置职能，把精干审计力量投放在审计一线，为统筹管理、协同实施打下坚实基础、提供足够可能。

南京市审计局对2018年度市本级预算执行及决算草案审计（以下简称财政审计）中，积极探索审计项目和审计组织方式“两统筹”，努力创新大数据审计手段、优化审计资源，增强了预算执行审计的全覆盖，实现市本级预算执行审计广度和深度的突破，对财政审计两统筹模式进行了有益的实践和探索。

一、组织管理

（一）统筹融合管理

 一是强化计划统筹，优化项目管理。强化与政策跟踪审计、绩效审计等项目相结合，将中央和省以及市委市政府重大政策措施落实情况作为财政审计的重要内容。强化与经济责任审计、部门预算执行、专项审计调查以及国有资本经营预算、社保基金预算等相融合，将其涉及财政管理与改革的事项作为财政审计的重要内容，同步实施审计。强化与审计署统一组织的减税降费延伸审计等其他事项相统筹。

二是强化审计力量整合，提高组织程度。一方面注重横向协作，强化本局多处室协同作战，以预算执行审计为龙头，对财政重点资金、重点改革及重点支出事项组织7个处室实施开展了15个项目，实现财政资金核查上下游无缝衔接，问题查证向资金使用末端推进，体现审计的广度和深度。另一方面加强市区上下联动，组织11个区审计机关同步实施本级预算执行审计，明确目标、重点及具体要求，以及市区联动重点审查内容，特别是以财政转移支付专项资金为突破口，市局侧重关注上游资金整体分配和管理情况，各区侧重关注下游资金拨付、项目设置和使用情况，体现财政审计的整体性。

三是强化方案引领，明确统筹事项。为进一步提升全市财政审计质量，年初制定了财政审计实施方案、同级审审计工作方案和区级审计机关开展同级审工作指导意见，统一部署市财政审计，统筹审计事项。

（二）统筹融合实施

一是统筹开展不同类型审计项目。在财政审计实施中，同时开展了重大政策跟踪、部门预算执行、专项审计调查（南京市政府隐性债务化解情况专项审计以及减税降费专题审计事项等），并结合经济责任审计关注人才安居资金等财政专项资金的使用绩效。统筹开展国有资本经营预算、扶贫资金审计等涉及财政管理改革及重点支出项目。

二是统筹完成其他审计项目任务。不仅统筹完成与财政部门相关的市本级项目任务，如江北新区预算执行、市社保基金预算执行、市国有资本预算执行、部门预算、先进制造业、人才安居资金、隐性债务、文化惠民专项资金等项目。同时还通过市区联动统筹完成了财政转移支付资金有关事项，如科技创新转移支付类、失能老人财政补贴、助餐点专项资金。11个区审计局预算执行审计报告，共反映22项相关问题。

三是统筹利用其他审计项目成果。在市本级预算执行审计项目实施时，充分运用其他审计机关或审计组的审计成果，研究分析审计署特派办的债务审计、区审计局反馈转移支付资金情况以及本局上年经济责任、部门预算审计等项目审计成果。在审计报告中反映了隐性债务审计、局上年部门预算及11区局反馈的转移支付事项等，在审计结果报告中反映了今年上半年同级审14个项目内容，反映了去年下半年实施的经济责任审计等4个项目内容。在专报信息中反映了当年部门预算和去年3个经责项目有关内容。

四是统筹社会审计成果。在制定实施方案时，认真研究分析市财政局聘请的事务所出具的专项资金绩效报告，同时，利用中介机构绩效跟踪内容进行补充审计并在审计报告中反映了 “部分项目绩效跟踪管理不到位，个别资金绩效未能充分发挥”等问题。

五是统筹纪检监察成果。如利用市委巡视组对市财政局巡察发现问题进行转化补充审计，并在审计报告中反映“行政单位及全额拨款事业单位房产出租收益及资产处置收益合计****万元纳入专户管理，未缴入国库”等问题。

六是开展大数据审计。践行“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的数字化审计方式，在财政审计项目中，统筹财政处和大数据处专业人员形成大数据分析组，对全市数据进行全面总体分析，各区审计组对市局下发的疑点进行分散核查的审计模式。财政审计项目设置业务主审和数据主审，参审人员为参加过审计署中级培训人员或者有大数据审计经验的审计人员组成，其中数据分析组人员不仅有本处财务和计算机专业背景人员，同时本局大数据处计算机专业人员也参与其中，为项目实施大数据审计提供强有力支撑。

  二、做法经验

（一）建立财政审计“两统筹”工作机制。在年初计划中明确财政审计与重大政策跟踪等其他类型审计项目的融合，面向市区两级审计机关，制定《2019年同级审审计工作方案》和《区级审计机关开展2019年同级审工作指导意见》，对全市财政审计工作作出规范，提升财政审计整体效能。

（二）以大数据审计为平台共享成果。财政审计进一步强化了大数据运用，首次打通了财政信息系统预算管理数据，纵向打通了财政预算管理及资金拨付各个环节，从人大批准的预算、指标批复下达一直到资金拨付实际收款方，包括转移支付到区财政后，资金的运行轨迹，实现了对财政资金的穿透式审计，通过对人大批准的预算数、指标下达数及资金实际拨付数等数据全面的比对分析，实现了对预算执行情况的全过程扫描，通过大数据审计的运用，提升了财政审计的深度和广度。通过数据共享，不仅实施了市区转移支付资金上下联动，也实现了本局相关处室财政资金管理的横向沟通，体现了财政审计的整体性。

（三）不断提高财政审计统筹程度。

1.进一步强化市区上下联动。一是统筹审计资源，制定全市同级审工作方案，明确市本级预算执行重点专项资金实施市区上下联动。在项目实施前，专门召开全市财政审计研讨会和培训会，部署全市财政审计和市本级预算执行工作；实施过程中，及时搭建内网交流平台和外网QQ群，为区局财政审计提供法规库、案例库，召开现场交流会，推进全市审计机关“一盘棋”。二是共享审计思路和方法，探索绩效审计，选择助餐点财政补贴资金开展上下联动绩效审计，从面上推进各区同级审绩效审计工作。三是共享数据和数据分析成果，融合市区两级财政数据及主管部门业务数据，市局运用大数据分析技术，筛选疑点线索，精准定位，通过区审计部门延伸，查出虚报冒领财政资金情况。四是共享延伸审计成果，对市转移支付资金管理中存在的问题，汇总市区两级审计成果，反映全市面上情况，体现项目的整体性和宏观性。

2．提高财政审计组织程度。一是审前调查时，分析研究上年同级审及经济责任审计报告，查找财政管理薄弱环节；二是制定财政审计工作方案，统筹重点审计事项，；三是实施过程中，召开财政审计专题碰头会，进一步明确关注财政绩效等重点统筹事项；四是在审计结果报告中， 不仅反映了当年同级审项目的成果，也反映了上年经济责任项目审计成果，最大程度的利用已有审计成果。

三、工作成效

（一）增强了财政审计的全覆盖。通过统筹审计项目，整合审计力量，实现了财政专项资金5年轮审一遍、重点支出年年审的目标。

（二）拓展了财政审计的广度和深度。以大数据审计技术为依托，对所有财政资金实施了全面系统的“扫描”和财政资金全过程跟踪“穿透”，对重点、疑点通过全市审计机关上下核查，拓展了审计的广度和深度。

（三）增强了财政审计的整体效能。通过市区上下联动和处室间横向协作，查深查透，全面完整地反映了财政资金使用管理情况，特别是市级财政转移支付资金市区全过程的使用情况，体现了财政审计的整体性。

（四）发挥了财政审计建设性作用。通过统筹开展财政审计，揭示了财政管理和预算执行中普遍性、倾向性问题和管理漏洞，促进完善制度，建立长效机制。

（五）提升了全市财政审计整体水平。以财政审计为抓手，通过上下联动，共享审计思路和数据分析成果，深化了区级审计机关财政审计质量，提高全市财政审计层次和水平。

四、项目存在的不足

（一）统筹项目之间内在关联度不够。由于财政审计的整体性、宏观性，统筹不仅是项目的整合，更是审计力量的整合，审计思路和审计重点内容的聚焦，不仅是“形”统，更应是“神”统，这样才能使众多项目揭示的一系列问题形成一个有机整体，体现财政审计宏观性。但由于目前审计机关开展项目主要按处室分工，处室内部的融合度较高，处室之间的沟通协调还不完全到位，审计项目之间内在关联需进一步强化。

（二）审计机关多层级统筹还需进一步加强。由于财政审计政策性强，财政资金拨付的环节多，链条长，特别是财政转移支付资金，从中央、省市一直到县镇街道，实现财政审计两统筹，对重点资金的审计，不能仅限于市区两级上下联动，还需要更多层级的审计机关共同统筹实施。

（三）运用大数据手段强化统筹成效还存在瓶颈。实现财政审计两统筹，必须借力大数据手段，从近年审计情况看，运用大数据开展分析的主要基于财政部门内部数据，但要实现数据分析的精准度，必须更多地运用税务、工商等外部数据比对，由于基层审计机关对外部数据的取得存在困难，有的数据分析思路和方法难以实现，直接影响审计质量和统筹力度。如在预算执行审计中，通过与工商数据比对发现，一批企业获取财政资金后注销，但要进一步判断，是恶意骗取还是企业正常倒闭，需要运用税务发票相关信息进行分析，由于未能取得税务发票数据，该事项的统筹成效不高。

五、几点改进意见

（一）进一步创新财政审计组织方式。打破处室分工，以财政管理为目标，以财政资金分配和使用为主线，确定财政审计的重点版块和主题，以审计小组为单位，以项目计划为抓手，强化财政审计的组织管理和沟通协调力度，全市“一盘棋”，统筹调配人力资源，打破处室界限组成复合型审计组；根据各项目、各审计组的工作强度，实现人员动态调整；加强审计成果和信息共享，在符合保密规定的前提下，及时分享和整合各方信息资料、思路方法和工作成果等。

（二）强化审计机关多层级上下联动。加强审计署特派办和地方审计部门的沟通交流，加强地方审计机关省、市、县（区）多层级业务交流和工作指导，强化财政审计条口的业务培训，提高财政审计的专业水平，体现财政审计力量的整体性。

（三）数据先行，加强线上线下统筹。线上，按照“科技强审”的工作要求，把数据采集作为审计的重要任务之一，广泛采集、整理与审计工作密切相关的各类数据，深入开展数据综合比对和关联分析；线下，围绕数据分析发现的线索，有针对性地组织核查，切实减少现场审计时间，提升工作效率。（南京市审计局  韩希超  王强  蒋开颜）