一、审计监督全覆盖的内涵和外延

（一）提高政治站位，审计全覆盖是党中央国务院对审计工作的新要求。2014年10月，国务院出台《关于加强审计工作的意见》提出“审计要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任审计情况实现审计全覆盖”，2015年12月，中办国办《关于完善审计制度若干问题的框架意见》及相关配套文件，指出主要任务之一“实现审计全覆盖，按照协调推进四个全面战略布局要求，依法全面履行审计监督职责”。中央审计委员会的成立及相关工作开展，凸显了党中央对审计监督前所未有的重视。中央审计委员会办公室印发《关于深入推进审计监督全覆盖的指导意见》对全覆盖的目标任务进行了明确要求。审计机关逐步实现监督全覆盖是贯彻落实党中央要求，保障财政资金安全，助力社会建设、公共事业及民生发展的主要抓手，也是贯彻十九大提出的“改革审计管理体制”的重要举措。

（二）转变思想观念，审计全覆盖是监督广度和深度的新拓展。几十年的审计实践，促使审计工作发生了巨大的改变。从传统的手工审计、计算机辅助审计到“大数据”审计的探索实践，从财务收支审计、绩效审计到“八大领域”审计内容的明确。审计监督全覆盖赋予了审计人员更广泛的监督职责，同时也增加了审计人员的责任和担当。目前，审计全覆盖的重点任务包括八个方面，分别是重大政策措施贯彻落实情况跟踪、财政、金融、企业审计、重大公共工程项目、重点民政资金和项目、领导干部经济责任及领导干部自然资源资产审计，对审计内容范围进行了拓展，审计人员应转变思想观念，拓展审计监督的深度和广度。

（三） 强化正确认识，审计全覆盖是渐进式完善发展的新实践。审计监督全覆盖应坚持“有深度、有重点、有步骤、有成效”总体要求。对于审计全覆盖的理论研究学者也普遍认为，“全覆盖”不等于“覆盖全”，却更强调针对性审计、渐进式发展的过程。这种认识决定了审计人员在工作开展过程中的思路和决策内容。任何事物的发展，需要理念和思维的革新，而理念和思维的革新源自对待问题视野和监督的认识。审计全覆盖不是简单的审计对象、范围等方面数量的增加，要广度也要有深度，面和点必须结合，一味追求数量，不是审计监督全覆盖的实质内涵。

二、审计监督全覆盖面临的主要困难

（一）制度保障低，政策缺失。随着党的十九大召开，党中央、国务院对审计工作提出了更高要求，社会各界对审计工作有了更多期盼。目前，新修订《审计法》尚未出台，《国家审计准则》修订工作也刚刚起步。按照拟修订的《审计法》征求意见稿，新修订未出台的《审计法》与修订前规定的总体职责一致，但对全覆盖的要求、职责等未进行明确，开展全覆盖审计制度保障低，政策缺失。

（二）审计领域新，经验不足。目前，按照中央审计委员会确定的审计全覆盖重点任务，涉及的八个审计领域范围的开展情况分三个层次。一是项目开展多，经验较为成熟。二是项目开展数量一般，经验初步形成。三是项目开展少、经验仍在摸索。笔者对某市近五年的审计项目开展情况进行了分析，其中项目开展集中在领导干部经济责任审计和重大公共工程项目审计，平均占全年项目总数的67%，个别项目开展较少，如金融审计；自然资源资产审计开展数量也比较有限，每年1-2个。对于部分审计机关、审计人员来讲，企业、金融、自然资源资产审计均属于新内容，对于理论研究和审计实践都处于探索阶段，形成的经验做法有限，一定程度上制约了审计监督全覆盖目标的实现。

（三）人力资源少，矛盾突出。审计任务繁重与人力资源紧张这对矛盾体长期存在，这是基层审计机关长期以来面对的问题。目前，审计机关人员工作主要包括：一是完成年度审计项目计划任务。二是参加审计署及审计厅统一调配人力资源的大型审计项目。三是以审代培方式上派审计人员学习。四是参加省巡视组、市巡查组。五是完成地方政府临时交办的任务。随着审计监督全覆盖要求的落实与推进，人力资源与审计任务的矛盾将继续加大。同时，审计风险加大，受审计人力资源限制，专业水平不能与审计工作要求有效匹配，导致审计风险。

（四）审计范围广，取证困难。现行 “问题类”和“情况类”两类取证单，一方面对审计人员业务能力要求增加，需要审计人员现场即可对发现问题进行准确的定性。另一方面被审计对象出于自身利益考虑，担心查出的问题会对单位和个人带来负面影响，对已经由审计人员收集整理的证据不签字不盖章，或以各种理由对事实予以否认。受审计范围因素影响，与被审计对象的协调上将花费较多精力。此外，对私营、民营企业、项目实施经营个体、私营工商户等被审计对象审计的频率加大。相对行政（事业）单位而言，财务核算不规范、资金使用不合规问题更突出，获取证据材料相对更加困难。取证因素为审计监督全覆盖带来了阻力。

（五）数据整合难，技术落后。《促进大数据发展行动纲要》提出“打造精准治理，多方协作的社会治理新模式”目标，与审计服务国家治理的使命密切相关，在大数据时代，仅仅借助计算机辅助审计技术已经很难实现审计监督全覆盖的目标。目前，大数据审计仍然停留在理想化的初级阶段，跨行业、跨部门互相关联的大数据系统尚未构建，多个部门间数据资源整合困难，多维度数据挖掘分析尚未实现。一些涉及安全性要求的数据管理部门支持力度不一，个别部门甚至不配合。数据清洗的效率性不高，数据采集处理工作量较大，数据结构及类型不同增加了数据处理的难度。

三、推进审计监督全覆盖的路径

（一）科学制定审计项目计划。科学制定中长期审计工作计划和年度项目计划，充分、深入开展调研讨论，厘清新形势下审计工作面临的主要任务，坚持统筹兼顾、突出重点的思路。尤其应考虑一级预算单位每年审计，其他审计对象5年轮审一遍的主要工作。研究制定一级预算单位审计模式，制定其他单位审计对象库。充分征求地方政府部门、社会群众关于审计项目计划的意见和建议，在有限的人力条件下，围绕同期各级党委政府的中心工作、社会各界的关注焦点，节约审计资源扩大审计覆盖面。在制定审计计划时，应充分围绕审计全覆盖主要任务，适当增加对企业审计、自然资源资产离任（任中）审计、金融审计的项目数量，促进各个领域审计均衡发展，防止顾此失彼。同时，应逐步建立完善审计对象库，按照确定的审计单位及资金规模进行分类，合理确定审计频次。对于资金规模大、业务事项复杂的部门单位应加大审计频次，反之应适当采用简易程序实施审计项目。加强审计项目统筹和审计组织方式统筹，探索实行融合式、嵌入式等组织方式，提高审计质量和效率。

（二）加强审计人才队伍建设。审计全覆盖对审计人员的职业知识、能力、业务水平提出了更高的要求，特别是对复合型人才需求迫切。需要建立常态化的培训机制，组织审计人员参加各类专业知识、业务能力培训。同时应丰富培训模式，加大以审代培的力度，应加大对专业领域人才的培养力度，将信息化能力与业务能力培训有机融合。建立恰当的奖惩制度，充分调动基层审计人员的积极性，挖掘其潜力，促进审计人员在工作中体会到成就感和归属感。同时，应加强上级审计机关对下级审计机关的业务指导，共同强化审计队伍建设。

（三）统筹整合各方审计资源。审计机关人数不可能随着审计规模和领域的增加不断扩充，现有按照专业性质对口设置的部门，客观上造成条块分割，一定程度上不利于审计工作开展，实现审计监督全覆盖，统筹整合审计资源是必然选择。一是整合审计部门内部资源。应打破处室界限，针对项目特点，克服以处室单位开展项目的常态，形成全局“一盘棋”格局，统筹协调人力资源，采取“大兵团”作战，集中攻克的方式，实施审计项目。二是整合社会审计、内部审计资源。充分利用社会审计和内部审计力量，通过政府购买服务方式，适当聘请社会审计力量参与审计项目，并有效控制质量。强化国家审计对内部审计的指导、培训和监督，吸收内部审计力量实施项目。三是整合上下级审计条线资源。加大对“一条鞭”项目的立项，实行市区审计局上下联动审计，采取由市局牵头实施，辖市区局统一开展的方式，共同推进审计监督全覆盖工作开展。四是统筹纪检、监察等其他部门资源。把审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督贯通起来，形成监督合力，加强协作配合，共享审计线索，促进审计成果转化。

（四）推进运用先进计算方法。坚持科技强审，增强大数据审计能力，向信息化要资源，向大数据要效率。逐步建立健全政府职能部门、银行等金融机构、国企、事业单位的电子数据、存储信息等的采集处理制度，获取其他部门单位的支持，促进审计获取数据渠道畅通。逐步完善数据的报送工作，配套出台数据报送制度，定期采集数据，加大数据的集中采集力度。在数据存储方面，要注意建立保密机制，获取的数据资料必须遵守保密规定。进一步积极适应目前大数据审计发展需要，对联网审计系统进行充分的摸底和调研，在此基础上，进一步研究数字中心的建设。着重对数字分析技术的掌握和精通，对不同行业、领域、类型的数据进行深度运用，发掘数据之间的关联性。加大财务数据与业务数据，单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域的数据综合比对和分析，推广运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，切实提高数字化审计水平。

（五）深化审计成果运用开发。以审计监督全覆盖为手段，为实现促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行的目的，审计机关应进一步强化质量意识、精品意识，力争审深、审透、审处成果，力求在查错纠弊、促进整改、移交线索、促进发展等成果深化方面有所突破。应结合项目开展实际情况，深入分析原因，提出高质量建设性的审计建议，为服务地方党委政府决策提供依据。加大审计成果的开发力度，实现审计成果转化运用从粗加工向深加工、精加工转变，对发现的问题进行系统性归纳，为开展同一类型的审计项目积累经验。形成多领域、多部门的综合性的审计报告或要情专报等，提升审计成果运用的层次和水平。此外，应加大对审计监督全覆盖的理论研究，形成理论与实践互相促进、相辅相成的良好局面，从而进一步推动审计监督全覆盖工作开展。

四、结束语

当前，社会经济处于改革转型期，审计机关面临着前所未有的压力和挑战，审计监督全覆盖不是一个口号，它需要广大审计人员推陈出新、与时俱进，学习先进的技术方法，积累丰富的实践经验，更加需要我们有敢于尝试创新，有攻坚克难的勇气和决心。国家审计要围绕党中央国务院的要求，着眼于实现审计监督全覆盖的目标，立足于保障财政资金安全的本职工作，切实发挥审计在经济社会发展中的建设性作用。（常州市审计局　  郭江平  孙兆）