党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，对财政预算资金全面实施绩效管理也作出了部署。审计机关对财政精准扶贫资金实施绩效审计就是贯彻落实党的十九大精神，对精准扶贫资金使用绩效作出客观、真实的审计评价，提出合理有效的改进措施和建议，提高资金使用效益，充分发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的独特作用。本文对基层审计机关如何开展好财政精准扶贫资金绩效的实践提出一些看法。

一、开展财政精准扶贫资金绩效审计的背景

提升政治站位的必然要求。2013年11月,习近平总书记在湘西考察时首次提出了精准扶贫的概念,2015年6月,习近平总书记在云南考察期间明确提出了“六个精准”的要求,即“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”,国务院总理李克强在政府工作报告中强调要深入实施精准扶贫精准脱贫,落实脱贫攻坚责任制,实施最严格的评估考核,严肃查处假脱贫、“被脱贫”、数字脱贫,确保脱贫得到群众认可,经得起历史检验。精准扶贫资金是国家为了扶持边穷地区，改善人民的生产、生活条件，完善基础设施建设，以达到提高贫困地区人民收入水平，基本解决贫困地区人民的温饱问题，促进经济和社会全面发展的专项资金。扶贫资金的来源渠道多样、投入规模较大，大部分是各级财政安排的预算资金。2016—2019年，中央财政累计安排补助地方财政专项扶贫资金3884亿元，连续4年每年增加200亿元，年均增长28.6%。审计机关首先是政治机关，必须提升政治站位，增强做好新时代审计工作的责任感和使命感，切实把思想和行动统一到党中央的部署要求上来。从大局上谋发展、提建议，积极推进国家治理体系和治理能力现代化。

促进实现扶贫目标的必然要求。党中央、国务院确定的扶贫目标是，到2020年，巩固脱贫成果，通过发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批，因地制宜综合施策，确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困；确保贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平。实现贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。近年来，中央和地方都要求精准扶贫，创新扶贫机制，对财政专项扶贫资金分配机制进行改革，增强了地方对资金使用的自我调配能力。审计机关开展精准扶贫资金绩效审计就是促进上述目标如期实现。

履行监督主体责任的必然要求。2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，这是党和国家对于深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大部署。该意见明确审计机关承担的是绩效目标管理与评价的监督主体责任，通过复核和抽查审计发现的问题，对项目建设单位、财政部门及主管单位应承担的主体责任进行客观公正评价。在新的机制下，审计机关在履行财政扶贫资金的监督主体责任时，开展好资金绩效审计，为相关管理部门提出提高扶贫资金使用效益的合理化建议是审计工作的重要目标之一。绩效审计是指由国家审计机关对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。绩效审计之所以不同于一般审计，最根本的一点，就是将以查错纠弊的审计目标向追求资金总体效益转变，在关注资金管理使用真实性、合法性、合规性的同时，更加关注项目实施后所产生的经济效益、社会效益和环境效益等方面。

二、财政精准扶贫资金绩效审计目标、评价指标体系的确定与构建

全面检验年度财政精准扶贫帮扶资金使用绩效，考核精准扶贫帮扶资金预期绩效目标的实现程度、支出效率和综合效果，规范和加强财政精准扶贫帮扶资金管理，提高资金使用效益。具体包括检查精准扶贫资金管理和扶贫政策落实情况，揭示有无拖欠、挤占挪用、弄虚作假等违法问题，对精准扶贫管理、使用存在的问题，分析原因，针对性提出改进意见和建议，促进扶贫资金加强管理，提高资金使用效益，实现各级党委和政府确定的脱贫目标。

以**县2018年精准扶贫绩效资金审计为案例。**县为江苏省12个重点贫困县之一，2017年，省级财政安排精准扶贫帮扶资金为1840.89万元。

(一)指标设定

将**县精准扶贫资金绩效审计指标设定资金投入、拨付、监管、使用成效、加减分等5大类。具体包括：省级财政精准扶贫帮扶资金到县区情况及县区预算资金分配的合理性、规范性，中央、省级、市级财政专项分配资金拨付进度，县区预算安排的资金拨付进度，信息公开和公告公示制度建设和执行，监督检查制度建设和执行，财务制度规范性，年度资金结转结余率，低收入人口减少，经济薄弱村减少，精准使用情况，统筹使用成效，机制创新，违纪违规等13项指标。

(二)绩效审计方法

1.检查资金投入。主要考核市县级预算安排的财政专项扶贫资金的投入总量、增幅及分配的合理性、规范性等。

2.检查资金使用效率。主要考核市县分配中央和省级财政专项扶贫资金的时间效率，以及中央和省级财政专项扶贫资金结转结余情况。

3.检查资金监管。主要考核市县财政专项扶贫资金监管责任落实情况。包括信息公开和公告公示制度建设和执行、监督检查制度建设和执行等情况。

4.检查资金使用成效。主要考核财政专项扶贫资金使用效果。包括资金统筹整合使用成效（只评价开展统筹整合使用财政涉农资金试点市县）、年度脱贫任务完成情况、资金精准使用情况等。

5.检查调整指标。包括加分指标（机制创新）和减分指标（违纪违规和材料报送）。

（三）绩效审计结论

2017年，**县坚持用好精准扶贫帮扶资金，用活扶贫项目，确保扶贫资金发挥应有的作用。经济薄弱村的集体经营收入显著增长，低收入农户人均可支配收入得到了增长，在产业发展和改善民生等方面发挥了重要的作用，取得了明显的经济效益、生态效益和社会效益。

**县完成省市确定的扶贫工作目标。2017年低收入人口有17149人收入达到6000元以上；17个省定经济薄弱村集体经济收入达到18万元以上。对照低收入农户统计监测资料,该县低收入农户人均可支配收入6139元,比上年增长14.7%。2017年项目绩效审计等级为良好。该项目绩效评价综合得87.82分，其中：资金投入情况得8分，资金拨付情况得5.52分，资金监管情况得15分，资金使用成效得56.3分，加分指标得3分。

（四）绩效评价分析　

将定性与定量相结合。1.资金投入情况（满分为8分，实得8分）

（1）2017年省级财政精准扶贫帮扶资金1840.89万元。

（2）预算资金分配的合理性、规范性

2017年该县财政局、扶贫开发领导小组办公室制定了一系列项目资金管理办法，按照文件要求，结合项目实施进度，足额地将财政扶贫资金安排到位。

2.资金拨付情况（满分为15分，实得5.52分）

（1）省级财政专项分配资金拨付进度（满分为10分，实得0.52分）。

省财政提前下达2017年精准扶贫帮扶资金1880万元，**县财政局在资金拨付方面，除大病特惠保项目96.3万元外，其余项目资金拨付均超过了规定时间。

（2）该县本级预算安排的资金拨付进度（满分为5分，实得5分）。

该项目县财政未安排预算资金。

3.资金监管情况（满分15分，实得15分）

（1）信息公开和公告公示制度建设和执行情况（满分5分，实得5分）。

该县各项目村严格落实公告公示机制，将公告公示作为贫困户参与资金监管、项目实施、收益分配的重要途径，2017年，全县11个乡镇对各级资金均按要求进行了公告公示，县级公告公示比例达到100%。

（2）监督检查制度建设执行情况（满分5分，实得5分）

①建立健全监督检查制度。为切实加强资金监管，该县先后印发了财政扶贫专项资金管理办法、绩效考评管理办法、规范扶持村级集体经济发展试点项目会计核算工作的指导意见等多项监督检查文件，有扶贫办检查、财政部门检查、审计部门审计、相关部门联合检查、第三方检查、扶贫资金专项检查等，为扶贫资金安全、规范、高效运行夯实了基础。

② 建立完善监控体系。一是完善齐抓共管的协同监管体系。综合运用扶贫开发工作成效考核、资金绩效评价，构建扶贫、财政、审计、纪检监察等部门联合参与的协同监管机制。二是健全事前、事中、事后全过程管理体系。三是积极回应12317扶贫监控平台投诉。

③强化监督检查和问题整改力度。围绕财政专项资金安排、拨付、使用、结余、产业项目、计划等积极开展各种形式的督查检查，建立问题整改台账，明确整改要求，严格整改时限，逐项进行整改，确保及时整改到位。同时，严肃执纪问责，加大扶贫资金违规违纪违法行为的惩处力度，严厉追究违纪违规当事人和相关责任人的责任。

（3）财务制度规范方面（满分5分，实得5分）

该县委农工部、扶贫办、县财政局等单位联合组织开展省定经济薄弱村财务管理会审；资金、项目台账、手续、凭证齐全、完整、合规；对试点项目实施和扶贫资金使用中发现的问题立即督促整改到位；对国家、省市县四级审计机构对扶贫资金审计暴露出来的问题，**县委、县政府高度重视、召开专题会议落实整改措施，整改结果及时反馈上级审计等部门。省审计厅审计组对该县扶贫资金使用管理工作总体给予肯定。

4.资金使用成效（满分62分，实得58.3分）

（1）年度资金结转结余率（满分12分，实得12分）。

2017年，**县投入财政精准扶贫帮扶资金为1880万元，截至2017年底县级财政年末账上或专户内结转结余39.11万元，占比2.08%，结余率小于省定指标。

（2）低收入人口减少（满分20分，实得20分）

**县“十三五”期间数据库中共有低收入农户28020户、低收入人口74307人。2017年该县脱贫任务为1.5万人，实际完成脱贫人口为17149人，超额完成脱贫任务。

（3）经济薄弱村减少（满分10分，实得10分）

2017年，**县确定脱贫目标为17个省定经济薄弱村达到“新八有”，集体经济收入达到18万元以上。2个指标全部完成，任务完成率为100%。

（4）精准使用情况（满分15分，实得9.3分）

5.加分指标（最高加3分，实得3分）

主要是创新资金监管、督查问责、宣传工作机制三方面加分。

（五）存在问题

1.项目资金拨付迟缓与滞留同时存在。

2.部分项目实施效益不明显、资金使用不规范，未按项目申报内容使用资金。部分低收入农户自主发展产业就业项目资金使用效益不明显。2017年按当年计划脱贫的建档立卡低收入农户每人600元的标准发放扶贫资金906.72万元，部分农户将收到的扶贫资金主要用于补贴家庭日常开支、购买农药化肥种子和家庭医疗支出等，效益不明显，不符合相关规定。标准化厂房或商业门面房等物业项目中的**镇粮库扩建项目资金，未按申报用途使用。

（六）有关建议

1.提高财政资金使用绩效。进一步推进产业扶贫、电商扶贫、生态扶贫，将扶贫项目精准到低收入农户，为低收入农户量身定制帮扶计划，按照“一村一策，一户一策”的要求，逐村逐户，细化帮扶任务、标准和措施，使更多低收入人口得益受惠，实现脱贫致富。2.提升项目资金管理水平。加快项目申报、资金拨付进度，提高资金使用效率；积极查找资金拨付迟缓的原因，“对症”督促整改；建立扶贫项目资金明细台账，按项目资金类别序时核算；完善扶贫资金监管办法，加强实施过程跟踪监督；确保项目的真实性和资金使用的效益性。3.坚持因地制宜，创新体制机制。突出问题导向，创新扶贫开发路径，实现扶贫资金由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变,扶贫资源使用方式由多头分散向统筹集中转变,扶贫开发模式由偏重“输血”向注重“造血”转变。          

三、财政精准扶贫资金绩效审计几点启示

（一）创新绩效审计组织实施方式，提高审计组整体实战能力。要着力推进绩效审计项目、审计组织方式“两统筹”，解决好人力资源与审计业务量不匹配、传统的审计组织方式与新时期审计职责履行不适应等矛盾。 一是着力推进绩效审计项目、审计组织方式“两统筹”。要着力创新审计理念，以“融”为核心，做到审计项目横向融合、审计业务流程纵向融会，审计工作各项保障措施相互融通，推动各项审计资源最大程度高效利用。二是要坚持事前、事中、事后审计相结合的原则。财政精准扶贫资金项目跨期较长，影响资金效益的因素存在于各个环节。必须将事前、事中、事后审计结合起来，事前审立项申报，事中审资金管理和项目执行，事后审项目质量效益能力。三是着力创新组织方式，提升审计成果运用水平。绩效审计项目也要运用“上审下”“交叉审”“联合审”“一拖N”等组织方式，实现一组多审、一审多果、一果多用。 

（二）在审计评价上要坚持谨慎性原则。财政精准扶贫资金政策性很强，其效益因条件、环境、技能的不同而有所不同。评价上不能一概而论，应客观谨慎。在评价的定性上，要严格依据法律法规和项目计划、方案进行；在审计评价的定量上，依据的数据要有可比性和说服力，不能运用时间、空间差异大的数据进行对比和评价；在评价范围上不能逾越审计职权，对不属于审计职责范围内的事项不宜进行评价。同时，对所评价的内容必须有充分的审计证据支持，以防范审计风险。审计评价标准包括：法律法规和方针政策；国家、地区和行业的正式标准和专业机构的制定专业标准；公认或良好的实践标准；行业或地区的平均水平和先进水平；单位自行制定的标准以及社会评价等。审计要从不同层面，立体地对资金绩效做出科学评价，同时，通过发现问题，要界定清楚绩效目标主体，对财政部门、主管单位、项目建设单位进行客观公正的评价。

（三）注重从体制机制的层面找问题提建议。财政精准扶贫资金绩效审计，首先是紧扣脱贫工作“精准、安全、绩效”总要求，着力揭示脱贫攻坚领域出现的新情况、新问题，在全面揭示问题基础上，加强对扶贫领域新情况新变化新趋势的综合研判，深入分析背后体制障碍和制度漏洞，提出合理化建议，推动从根本上解决问题；其次是注重审计建议。对于财政精准扶贫资金管理使用评价标准相对粗放，不能形成科学的评价体系，难以对资金使用的实际效益做出客观评价的情况，审计中应提出针对性建议，促进财政部门完善相关制度、加强对财政精准扶贫资金的绩效管理。

结论

新时代审计工作面临新挑战，如何在更高层次、更宽领域、更大成效上发挥审计监督作用，是我们面临的重大课题，财政精准扶贫资金绩效审计也面临新形势下的不断创新。通过财政精准扶贫绩效资金审计，促进财政部门及扶贫业务主管部门更好地履行管理主体责任，加强财政资金绩效管理，提高财政精准扶贫资金绩效管理水平，全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果，促进提高财政资源配置效率和使用效益，使财政预算资金和政策更好地贯彻落实党中央、国务院重大方针和决策部署。随着财政体制改革的不断深化，对财政资金绩效审计的内容提出了更高的要求，随着审计“经济体检”的全面推进，审计“两统筹”工作的实施、大数据审计的推广，财政精准扶贫资金绩效审计的组织方式、广度深度、方法技术也将在各级审计人员创新实干中再上新台阶。（灌南县审计局   耿中太）