部门预算执行审计是各级审计机关依据本级人大审批的年度财政预算，对各部门及其直属单位预算执行对财政预算使用的真实、合法和绩效情况进行审计监督。近年来，部门预算执行审计有效开展保障了我市地方经济秩序的稳定，促进了经济社会的健康发展，成为南京审计一张亮丽的名片。但随着财政预算体制管理改革的不断深化，部门预算执行审计也面临着更新更高的要求。落实“两统筹”要求融合式开展部门预算执行审计是成为突破组织瓶颈、提高审计效率和深度落实全审计全覆盖的内在要求。
一、落实“两统筹”开展部门预算执行审计的必要性
（一）是提高项目质量的内在要求
传统的部门预算执行审计走过了一段从分散到集中的历程，虽从各预算单位单独立项分别执行，审计结果分别上报市政府，审计整体结果独立割裂的状态下，到为了顺应全覆盖要求，逐渐发展为依靠数据分析和现场核查相结合，由牵头处室负责数据分析和绝大部分现场核查的全面审计。但在审计方法开展的实质上仍然为单一部门组织实施承担绝大多数，其他业务处室主要负责辅助事项和协调配合。由于人少事多任务重，而配合核查处室承担的核查职责不作为处室完成项目，不纳入处室考核也不参与审计成果分享，协查处室反映问题较少，造成审计质量不高。
（二）是实现深度审计全覆盖的必然选择
近年来依托大数据审计平台的部门预算执行审计，虽然实现了全市一级预算单位的总体数据分析全覆盖，但数据分析结果形成的疑点须经现场核查验证，才能转化为审计证据，支撑审计结论。例如，我市纳入预算管理部门（不含区县）近千家，涉及单位面广量大，现场核查单位主要依靠数据分析结果和疑点指向进行取舍，凭借单一处室的审计力量，尚未实现对一级预算单位现场核查全覆盖，更难以向监督频次较低的二三级预算单位延伸，存在隐性的监督盲区和审计风险。
（三）是大数据手段效用最大化的必由之路
政府会计制度自2019年起出台实施，重构了政府会计核算模式，统一了现行各预算单位会计制度，也改进了预算会计功能、完善了报表体系和结果，对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财政制度具有重要的政策支撑作用。各预算单位统一部署的B/S模式的会计信息系统，也为传统的数字化审计平台中面临的各家财务数据版本千差万别、采集难度大、利用效果不好以及无法动态分析等难题，提供了解决之机。
（四）是提升财政绩效关注导向的需要。
传统的部门预算执行审计重点长期集中在支出真实性、合规性的审计，对于财政预算资金绩效的审计评价往往还停留在符合性审查上，在是否向财政部门报送绩效目标，是否填报财政绩效报表等事项上，由于缺乏统一的财政绩效评价指标、由单一部门对财政资金绩效进行评价缺乏客观性和权威性等原因，对财政资金绩效情况尚未纳入实质性审查。
通过“两统筹”融合式开展审计，是缓解人少事多矛盾的必然选择，统筹出效率，组织方式创新提升审计效能。
二、探索“预算执行+”为平台的审计项目统筹模式
（一）以结果为导向，融合政策落实情况。
从审计报告的服务对象和使用者需求出发，建立与人大和财政部门的定期沟通机制。在年度项目谋划初期，通过与报告服务对象的多轮次互动，准确把握当年审计重点，作为外部审计事项，嵌入审计方案，使审计报告有的放矢，发挥最大效用。如在当前财政预算管理体制改革的大背景下，审计应聚焦财政预算体制改革方向，从对各部门的微观事项问题审计更多转向对宏观层面的系统性、机制性问题的关注和揭露；积极配合纪检部门，从“三公两费”预算执行情况，关注惩戒腐败和执行八项规定精神的情况，配合机关事务管理部门，从办公用房和交通工具的购置和使用情况，关注资产使用管理绩效情况，通过加大审计监督力度，进一步推动党风政风持续好转。
（二）以绩效为导向，融合其他类型审计项目
以促进提高资金绩效为着力点，融合当年其他类型的审计项目，如预算执行审计与部门领导干部经济责任审计同步实施、部门重点专项资金审计统筹安排、与财政大数据分析审计同步结合。可综合评估不同审计类型在内容所占比重，确定统筹具体方式，如可将当年预算执行审计项目中的常规既定审计事项，如统一预算编制情况、预算执行情况、项目支出预算执行率、项目支出合规性等内容，嵌入年度经济责任审计工作方案中，作为领导干部经济责任审计项目的“必审内容”。而规模相对不大、与当年经责项目没有交叉的市级专项，以及财政存量资金、债务专项资金等专题可有选择性地嵌入部门预算执行审计，加强部门预算审计、同级审、专题审计以及其他类型项目的相互衔接。以预算执行审计为平台，嵌入重点民生项目、环境保护等政策措施贯彻落实事项，嵌入“三重一大”、内部管理和控制等经济责任审计事项，增加亮点，挖掘部门预算执行审计的深度。
（三）以服务为导向，融合审计专题研究
围绕党委、政府中心工作，提高部门预算执行审计的政治站位，将深化理论研究与服务党委政府宏观决策相融合，探索研究嵌入型审计的实践方式。可将年度审计理论研究计划、信息宣传重点以及党委政府重点事项等，嵌入预算执行审计方案，解决审计理论研究与审计实践脱节的问题，推动理论联系实际，实践出理论，理论促决策。一方面通过对预算执行过程中筹集、分配、拨入和使用管理财政资金的情况以及其他财政财务收支的真实合法性的审计，向政府、人大报告预算执行中存在的问题，从机制体制制度上分析原因，提出建议，维护国家财政安全。另一方面对在预算执行审计中发现的苗头性、普遍性、典型性和潜在性问题，通过专报和调研文章等形式向党委政府反映，为其了解决策执行情况和效果，及时进行决策修正提供参考。提升预算执行审计服务党委政府宏观决策的理念，提高服务的主动性，进一步提高服务的层次。
三、以大数据审计为核心，实现审计组织方式的协同
（一）进一步完善大数据审计工作机制
离开了大数据分析的部门预算执行审计，就好像空中楼阁，而落实“两统筹”要求和财政预算体制改革，又赋予了他们丰富的内涵。
第一，结合财政会计制度改革中财务核算方式的变化，对数据平台现有审计方法等进行全面梳理和适应性调整，完善分析模块，让审计数据分析方法与时俱进。通过全面采集财政数据，进行规范、标准化处理，形成包含预算、指标、支付、核算、决算全过程的完整数据链，为开展数据分析提供基础。
第二，研究B/S模式下的政府会计信息系统的财务数据集中采集方式。充分利用统一财务系统和数据机构布局的制度红利，打通财政预算数据和各部门财务数据之间的壁垒，将预算收支和国库集中支付表与部门财务数据表联动分析，实现对资金流由表及里的纵深跟踪分析。
第三，建立审计数据动态分析机制，加强对数据平台中现有财政预算管理、决算编制、资产管理系统和非税系统等数据结构和数据管理的变动跟踪，提高预算执行审计监督的时效性。
第四，实现多元异构数据的融合。对财政、税务、人设、编制、工商等数据构建数据采集报送长效机制，实现数据的立体化、多维度挖掘。打通信息壁垒，向网络要数据，如通过网络公开的企业信息查验平台，运用Python网络爬虫等新技术抓取股权穿透，查询是否存在关联企业骗取专项资金的问题。
（二）建立预算单位分类管理制度
以数据分析平台为抓手，运用“总体分析、疑点筛查、分散核实、系统研究”的大数据审计理念，科学的规划分散核查的对象和数量，在建立对审计对象进行分类管理的基础上，采取现场审计和非现场审计相结合，以总-分-总的方式提高全覆盖的质量。综合考虑财政资金的占有情况、部门职责重要程度、涉及专项资金规模、下属单位数量、近年来问题频发与否和预算执行率高低等因素，对一级预算单位进行ABC分类管理。
一是科学设定一级预算单位的分散核查周期和频次，并且有计划、有重点、分步骤的，探索或尝试在一定阶段，如三到五年内，实现分散核查全覆盖，尽量扫除监督的盲区。比如A类单位确定为每年核查，B类单位为2-3年核查一次，C类单位则3-5年核查一次。预算单位分类管理可兼容现有的经济责任审计管理系统资源，实现内部信息系统的资源整合。
二是结合年度审计项目的综合计划，有倾向、有针对性地确定分散核查分工部门责任。对于A类单位，应打破审计对象归口管理的界限，主要由牵头处室负责核查。牵头处室可结合预算执行审计重点，结合数据平台分析疑点，动态切换核查方式，对关键少数单位的问题形成螺旋式深入，最终实现分析疑点的有效验证。对于B类单位，应主要由归口处室负责核查，对于C类单位，可采取由预算单位内部审计核查为主，归口处室为辅的核查模式。
三是合理调整分类管理对象。对于预算单位的管理，应当随着机构职能调整、机构合并或拆分、单位固有风险降低或升高和近年来预算执行问题的增多或减少，适当调整分类，但应保持在一定时期相对稳定。
（三）有效融合预算单位内部审计职能，增强监督合力
审计署关于内部审计工作的规定出台以来，各地纷纷制定文件予以响应。以南京市为例，《加强内部审计工作的意见》作为市委审计委员会第一次会议审议的首个文件，由市委市政府正式印发，从加强内审机构建设、严格内审人员职业胜任条件和管理、规范内审机构职责和权限、建立健全内审工作机制等各方面提出了明确要求。预算执行审计应以此制度为基础，建立国家审计与各预算单位内部审计的协作机制，使之成为推进预算执行审计全覆盖的重要组成部分。
一是建立定期联系机制。明确预算单位内审机构作为定期联系部门，定期（如按季度）报送财务报表和是内部审计报告，定期联系沟通内部审计工作开展情况，重点关注预算执行相关事项，如季度预算执行率、政府采购支出进度以及“三公两费”情况。
二是建立预算单位内审机构互审制度。作为对预算单位分类管理的衍生制度，对于设有独立内审机构、且内部审计职能履行较好的预算单位，可在审计机关统一调配下，经统一培训后，在分散核查阶段，根据审计工作方案进行预算单位间的交叉互审，可采取类别间互审、上下类别互审等方式，审计核查结果统一上报汇总。
三是建立直属单位预算执行情况自审制度。结合内管干部经济责任审计工作的开展，将二三级预算单位的预算执行情况作为内审机构的常规关注内容，并将审查结果形成专题报告向审计机关报送。
互审和自审两项制度的建立，可将预算单位的现场核查和二三级单位的预算执行情况审计转化为内部审计机构的常态化管理工作，通过定期联系机制加强审计机关对内审机构的指导，提高审计机关与内审机构的互动性和对其的影响力，在内审人员年度培训中置入预算执行审计专题，提升内审人员素质和能力。配套对内审机构出具专题报告的抽查和考核制度，将互审和自审结果作为对内审机构考核评价评先的重要指标，确保审计报告言之有物、言之有理、言之有信。
（四）上下级审计联动，作为审计全覆盖的有效补充
可按照“分级同步”的思路，统一审计工作方案、重点内容和实施时间，形成上下级审计机关的联动配合。推动实现从单一、个体、局部、分散型审计向行业、条线、系统、整合型审计转变。
一是紧扣市级财政预算分配，通过对上下级财政转移支付政策执行效果、项目资金分配使用情况的分析，实现“上下联动、审下促上”的目标，实现审计监督覆盖面“纵向到底、横向到边”。如对市级专项资金的核查，可以大数据分析为基础，按资金执行和拨付的层级分别开展核查，上级机关汇总反映专项资金使用总体情况，下级审计机关的核查结果也可在本级同级审报告中反映。
二是进一步推动上下级审计机关数字化审计平台的构建和完善，为实现上下级数字化信息平台的共享提供数据基础。
四、完善预算执行审计统筹效果的保障机制
（一）科学统筹中长期规划和年度项目计划
项目计划统领预算执行审计“两统筹”落实。科学合理的项目统筹，能够统筹出效率、统筹出质量。首先，应结合新一轮的机构改革，摸清预算单位底数，排除监督盲区；其次，需要结合审计对象分类管理办法，设立预算单位现场核查的三到五年内的中长期规划，并将年度计划与中长期规划紧密衔接，既避免短期内连续进点，又能保证审计覆盖面；第三，严格审核把关下级审计机关年度审计项目计划，形成互补避免重复；最后，需要结合“互审”和“自审”制度，合理分工，做好各层级审计资源的有效应用。
（二）合理设置项目绩效考核和成果分享机制
在“两统筹”指导思想下，以大平台为基础，大格局为主导的大项目将成为的审计项目安排将成为新常态，这将给常规以单一项目成果归结的项目质量考核机制带来冲击。公平合理的项目绩效考核和成果分享机制，才能统筹出积极性、统筹出干劲。首先，做好思想动员和政策宣贯，审计机关全体在思想上转变传统的思维方式，打破固有的单兵作战独享成果的做法，树立“全局一盘棋”的观念。其次，应明确牵头处室和协查处室的责任分工。牵头处室应发挥主导作用，在项目中不等靠要，不推诿，积极主动地做好任务分解和工作统筹；协查处室应树立责任意识，要将本处室需要承担的职责主动与牵头处室对接，为项目目标的实现共同发挥各自的作用。第三，合理确定项目成果的分配权重。不以项目角色为成果分配的主导因素，而是从项目承担工作量、工作难度和责任大小出发，公平合理确定成果分享比例。
（三）积极推进人才培养合理配置审计人员
积极推进人才强审计划，多种形式加强业务专才和复合型人才的培养，在形成人才梯队的基础上打造各门类的领军人物，带动整体审计人员素质的提高。第一，人事教育部门应当加强调查了解，切实解决各业务部门的具体培训需求，合理安排形式，提高培训的针对性。第二，应建立专才共享机制，如大数据审计人才的配置，应当打破处室界限，以项目需求为出发点，统筹安排人员。（南京市审计局 李甜）
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