2015年12月中办、国办下发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》，把实行“审计全覆盖”作为审计改革的首要任务，明确对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，提出审计机关要加大审计资源统筹整合力度、创新审计技术方法，增强审计监督整体效能。近年来，各地审计机关积极探索推进全覆盖审计，但与有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖目标尚存在较大差距，尚未做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

审计署深入贯彻落实习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的重要讲话精神和两办意见，2019年3月，印发《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》，明确提出了5个方面的具体措施，为各级审计机关进一步加强“两统筹”，优化审计资源配置，大力推进审计全覆盖，更好地发挥审计监督作用提供了重要遵循。2019年4月南京特派办江苏省审计厅印发《关于贯彻落实审计项目审计组织方式措施的实施意见》，进一步为县级审计机关贯彻落实“两统筹”，提升审计监督整体效能指明了行动方向。县级审计机关如何全面推进“两统筹”做好审计全覆盖，笔者认为，应该从以下几个方面进行创新统筹，从而实现审计全覆盖的目的。

一、深刻认识“两统筹”是实现审计全覆盖的必然要求

“思想决定行动”。实行审计全覆盖是新时代党中央、国务院对审计工作的明确要求，是构建与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制的客观需要。当前，县级审计机关人少事多矛盾突出，且在一定时期内将长期存在。在这样的客观条件下，审计机关唯有提高政治站位，深刻领会全面推进“两统筹”的重要意义，深刻认识全面推进“两统筹”是实现审计全覆盖、提升审计工作效能的必由之路，多措并举创新统筹审计项目和组织方式，创新审计技术方法，优化审计资源配置，切实缓解审计机关人少事多、审计任务与人员知识结构不匹配的矛盾和困难，努力实现审计全覆盖的基本目标。

二、科学谋划是推进“两统筹”实现审计全覆盖的基础

“欲善其事，计划先行”。审计对象不清楚，就不可能搞好审计全覆盖。县级审计机关一是要科学谋划中长期审计项目规划。结合新一轮机构改革，进一步摸清审计对象底数，盘点监督盲区和死角，在摸清审计对象底数的基础上，建立完善分行业、分领域的审计对象信息数据库，分类确定审计重点和审计频次，编制好中长期审计项目规划，做到既突出年度审计重点，又在一定周期内实现全覆盖。二是以规划为基础，科学制定年度审计项目计划。积极主动与上级审计机关、纪委监委、环保督察及巡察机构等单位之间的沟通衔接，将上级审计机关统一组织项目、纪委监委专项工作、环保督察专题、巡察任务等与本单位的自定项目统筹融合，在审计项目实施时间、审计力量调配、审计进度上做出合理安排，力争与上级项目、专项工作任务形成互补，避免交叉重复，更好发挥监督合力，减轻被审计单位负担。

三、创新审计资源管理，是推进“两统筹”实现审计全覆盖的关键

“功以才成，业由人广”。“两统筹”目标任务的实现，首先离不开人才资源的统筹整合。县级审计机关在审计资源有限的情况下，一方面要统筹安排、科学调配，实现人才资源整合最佳化。积极探索对全年审计项目实行动态管理的方法，组建多元化的审计项目团队，加大人员整合力度，做到人尽其才。对一些重大项目，实行团队化作业，扁平化管理，合理打造具有合理知识结构、专业结构、能力结构，具有较强融合性、互补性审计团队，充分发挥人员的最佳聚合效应，确保审计任务圆满完成。另一方面要积极沟通协调，统筹各方力量和各类资源。通过委托培训审计干部、以审代训各单位内审人员、聘请外部专家、购买社会中介服务等方式，弥补专业短板和审计人力资源的不足，促进实现统筹发展、高质量发展的目标。

如2019年笔者所在单位，一是提高上下级统筹的政治站位，无条件做好上级安排的审计项目。全省乡村振兴审计，需12名的现场审计人员，单位从审计人才库中积极统筹力量，选调来自乡镇农经站、市属国有企业的4名内审人员参与审计，有效解决了审计人力资源紧张困境，并全力以赴组织实施，积极向省厅上报审计成果，取得了较好成效。二是树立财政同级审“一盘棋”理念，对全局审计资源进行优化融合，成立数据采集分析、预算执行、专项资金等审计小组，各审计小组分别由一名高级审计师带领一名审计新兵，实行“一对一”导师制,进行现场磨炼，更好地挖掘潜力，提升整体合力。三是请上级审计机关以审代训，进行实战练习。因自然资源资产离任审计起步晚，专业人员缺乏，为加快自然资源审计队伍建设，请上级审计机关帮助以审代训，派员全程参与其开展的审计工作，再由参训人员回来带领审计组，同时聘请环保专家，探索开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计。四是以审代训，充分使用好内审资源。在对卫生系统下属两家单位进行审计时，选调该系统内审人员参与，既帮助审计人员加快熟悉被审计单位的业务，较快较好地进入审计状态，又加强了内部审计工作指导和监督。五是对同类型被审计对象，改变过去分散实施、各自为战的审计思路，优化审计资源配置，集中力量打“歼灭战”。4所学校领导干部经济责任审计，实行统一进点、统一方案、统一实施、统一处理、统一报告的五统一原则，审计期间通过不定期召开审计业务会，加强审计组间沟通，及时分享和整合各组审计思路方法和发现问题等，提高审计的整体性和实效性。

四、创新审计项目统筹管理，是推进“两统筹”实现审计全覆盖的根本要求

审计项目是统筹管理的核心内容，创新审计项目统筹管理，也是推进“两统筹”实现审计全覆盖的根本要求。县级审计机关可积极组织以财政审计、领导干部经济责任审计、重大政策落实跟踪审计等为载体，将多个审计任务有机整合，实施多种形式的“1+N”、融合式、嵌入式审计，最大限度拓展审计覆盖面，增强审计工作整体效能。

如2019年笔者所在单位，一是以财政“同级审”为统领，“1+N”式开展了部门预算执行全覆盖审计、产业扶持资金等专题审计，融合领导干部经济责任审计对农业重点政策扶持、民生保障和救助类等专项资金进行专项审计，融合巡察对近五年来人防基金征缴情况进行审计，融合多部门联合检查，对公共资源交易中心集中采购事项的管理情况进行审计；同时将上级审计机关开展的本地区乡村振兴、保障性安居工程以及本单位实施的政务信息系统调查等审计结果嵌入其中，努力实现“一审多项”“一审多果”“一果多用”。二是以经济责任审计为载体，融合开展领导干部自然资源资产离任审计和部门预算执行审计。三是以重大政策措施落实情况为主线，将减税降费、清理拖欠民营企业中小企业账款等重点事项贯穿全年所有相关项目。

五、创新审计技术方法，是推进“两统筹”实现审计全覆盖的“金钥匙”

审计信息化是国家审计充分发挥国家治理功能不可或缺的核心技术手段，审计“全覆盖”离不开信息化。县级审计机关尽管计算机审计人才缺乏，但必须清醒地认识到信息化审计势在必行，唯有克服困难，积极创新审计技术方法，构建大数据审计工作模式，用大数据擦亮审计利剑，向大数据要资源，向信息化要效率，才能提高审计能力、审计质量和审计效率，拓展审计监督的广度和深度，有效破解审计人少事多难题，实现由传统审计向现代审计的转变。

县级审计机关创新大数据审计工作模式，一是要逐步建立完善大数据库。首先，要认真做好审计署布置的每年两次采集财政、社保等数据工作；其次，要积极与本地大数据中心沟通，实现政务信息资源整合共享；再次，每年与审计项目计划同步安排，采集被审计单位的财务、业务数据。对于上述采集的数据进行整理、清洗和转换，达到可用的标准化数据要求。二是要建立大数据分析团队，推行“数据先行”，数据分析与现场核查相融合的数字化审计方式。在大数据环境下，县级审计机关应在全局内抽调业务骨干成立数据分析团队，积极探索“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的审计模式，确保每个审计项目在实施审计前，首先利用大数据分析，发现疑点线索，据此确定审计重点，明确审计方向，确保现场审计工作有的放矢，提高审计效率，切实减轻被审单位工作负担。三是充分挖掘利用大数据，尝试建立各类数据分析模型和方法体系。通过对业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据进行多维度、多层次分析，从相互关联的数据中发现所蕴含的规律和特点，挖掘出审计线索，尝试建立数据分析模型和平台数据分析功能，鼓励普通审计人员应用平台数据分析功能开展审计，为审计全覆盖和常态化的延续审计打下坚实基础。

如2019年笔者所在单位，紧扣“大数据审计”理念，创新审计技术方法融合，积极推动“智慧审计数据先行”。一是根据年初审计项目计划，数据采集和分析组先行分别采集了财政部门的预算指标、国库支付、财政供养人员、预算单位会计核算等系统数据、民政部门的五保、低保、尊老金、医疗救助、重残补助等涉农补贴发放数据、社保部门的社保参保、发放数据、卫健委的死亡人员死因数据库、残联的人员残疾等级数据库等信息，积极探索数据之间的关联和融通，开展大数据分析，从数据中挖掘疑点和线索。二是对全市215家单位2018年度预算编制及执行实现了全覆盖审计，全面分析全市各单位预算编制的准确性、预算总体执行率及“三公经费”等预算项目执行的合理性，对数据分析出的180多条疑点、年底突击支出、执行率较低的单位或项目，采取送达审计与现场审计相结合方式进行延伸审计。三是对数据分析出的700多条社保参保、发放疑点，推送给社保部门核实、整改；200多条民生补助资金发放疑点，由驻民政局经济责任审计组负责落实。通过大数据审计，扩大了审计的覆盖面，实现了精准审计，大大缩短了现场核查时间，提高了审计工作效率。

六、创新审计成果统筹运用，是实现审计全覆盖的有力手段

审计成果是统筹融合的重要资源，县级审计机关在审计资源严重不足的情况下，尤其要创新审计成果运用，拓展成果运用渠道，实现成果共享，更好发挥监督合力，提升审计监督效能。一是创新单位内部不同审计项目间的“横向”利用。对政策跟踪审计成果，不仅形成专题报告报送上级审计机关和党委政府，还可以进入财政“同级审”的“两个报告”；对经济责任审计中的部门预算执行审计结果也可进入“两个报告”，对其中涉及政策落实方面的成果，同时可纳入政策跟踪审计报告；将专项资金审计（调查）、政府投资审计报告中揭示的与领导干部履职相关的问题，可纳入经济责任审计报告等。对同类型项目审计，可汇总共性问题，从机制制度上提出对策建议，为党委政府进行宏观决策提供依据。二是加强“上审下”“交叉审”项目间的“纵向”关联。在积极配合上级审计机关开展统一组织或上下联动审计项目的同时，也应将“上审下”“交叉审”项目的审计成果更好地运用于本级，其审计成果可进入“两个报告”、经济责任审计等报告中，也可通过审计成果转化、补充审计等方式加以运用。三是充分借鉴内部审计成果。通过下达内审工作指导意见，引导全市内审机构制定审计计划，把握审计方向，明确审计重点；通过日常监督、结合审计项目开展监督、专项检查等方式，掌握内审工作开展情况和内审取得的成果，并将其取得的成果切实应用，可减少重复审计以及政府审计频次。四是加强与相关部门的协作配合，发挥联动效应。加强与市纪委监委及巡察机构之间的沟通协调，推动双方在监督重点上同向发力，实现监督成果共享共用。

七、创新审计整改统筹推进，是实现审计全覆盖目标的有力保证

督促审计整改是审计工作的关键环节，整改是否到位直接关系着审计监督效能的发挥。审计机关应把以审促改放在突出位置，全力打通审计监督最后“一公里”，努力实现审计监督目标。对审计发现问题的督促整改，要树立统筹融合理念，一是及时向被审计单位提出整改建议，由审计组根据审计报告查出的问题制作“问题清单”，明确整改的内容和报送时限。二是将审计结果向市委审计委员会和市政府做专题汇报。审计委员会责成市政府督促相关部门认真落实整改，有效推进审计整改落实工作。三是将重要问题纳入审计工作报告向人大汇报，将审计整改上升到人大监督的平台，从而提高整改的高效性，更好地发挥审计“防未病、治已病”的作用。

如笔者所在单位2019年实施的财政“同级审”，截至10月末，审计提出的60个问题中，已有40个问题完成整改，其余需要按规定进一步整改的问题，已排出工作计划，严控整改时限。市政府根据审计建议，已制定出台《启东市政务信息资源共享管理办法》等4项制度；并成立专项督查组，对全市幼儿园园舍改造进展情况实施每周督查，全力推进学前教育建设。人社、财政等四部门联合发布《关于人事综合信息系统与财政综合信息系统对接的通知》，2020年人员支出预算将根据人事综合信息系统基本信息数据自动编制、调整，提高预算的精准性。（启东市审计局　陈燕）