常州市审计局

浅谈工程跟踪审计的质量控制

发布日期：2010-08-09

　　
　　[摘要] 本文根据自身工作实践，认为引进中介审计机构参与政府性工程跟踪审计工作，应加强审计组建设，建立规范的管理制度，规范审计业务操作达到提高工程跟踪审计质量的目的。
　　[关键词] 合作审计审计组制度建设操作规范

　　目前，跟踪审计手段运用较多的是在政府性工程审计领域，主要针对工程规模大、施工复杂、工序较多、时序较长的重大工程项目。实践证明，工程跟踪审计不仅能为政府节约资金，提高财政资金的使用效益，而且对提高工程质量有很强的促进作用，还能有效提高政府性建设工程的透明度，遏制建设领域腐败，能充分体现审计的“免疫系统”功能。相对于一般审计项目而言，工程跟踪审计项目量大、耗时长、需要的人手多，工程施工的每道工序在实施过程中都应有审计人员现场取证，还要分阶段出具审计报告，以各级审计机关现有的工程审计力量明显不足以完成工程跟踪审计任务。随着工程跟踪审计的广泛运用，审计任务艰巨与审计力量不足的矛盾凸现，很多地方审计机关整合社会审计资源，引进社会中介机构参与政府性工程审计工作，一种方式是临时聘请审计技术人员，编入审计机关审计组参与项目审计，这种方式的弊端是聘请人员流动性大，不便于管理，制度约束力较差。另一种方式是与中介机构合作，建立“机关+中介”合作审计模式，中介机构审计组独立完成审计项目任务，这种方式便于施行制度化管理，便于质量考核和纪律约束，但对规范操作和质量控制提出了更高的制度要求，笔者试结合自身工作实践，就“机关+中介”模式下的工程跟踪审计规范操作及其质量控制谈些粗浅认识：
　　一、审计组建设是质量控制的基础
　　建立“机关＋中介”联合审计模式，引进社会中介机构进行政府性工程跟踪审计，对审计组建设提出了更高的要求，审计机关要对所吸纳的中介机构进行全面、规范的管理，使之始终置于审计机关的管理、监督之下，严格按照国家审计准则和审计署六号令的要求运行。要建立统一的机制规范和约束中介机构审计人员的审计行为，努力提高审计质量，防范审计风险。具体地说，就是要建立“七个统一”的规范管理制度：
　　 (一)统一准入标准。按一定的标准和要求，建立参与政府工程审计的中介机构备选库。每年初接受各工程造价咨询机构自愿报名，经论证、筛选确定合作单位。县级审计机关准许进入的中介机构，一般应具备工程造价咨询乙级以上资质（地级市以上的审计机关应相应提高准入标准），且近三年未出现质量事故，并在人员数量和业务技能上满足审计机关的工作要求，内部控制制度和廉洁制度健全有效。
　　 (二)统一签订协议。所有符合合作条件且愿意进入备选库的中介机构，每年初都要与审计机关签订合作协议，明确双方职责、义务、廉洁保证、奖惩及审计费用的结算方法。并缴纳一定数额的质量、廉洁保证金。
　　(三)统一组织形式。中介机构参与政府工程审计，以派出审计业务人员的方式单独组建审计组，担负一个完整项目的审计任务，但审计组长必须由审计机关委派机关工程审计人员担任，有利于审计机关对审计组的管理和监督。审计组长负责相关行政衔接与协调工作、业务复核工作，包括牵头进点、组织审计组业务会办、与被审计单位沟通协调、向审计机关汇报工作等等。中介机构担负技术、业务操作，每个项目明确一名主审，负责具体领导审计业务，并保证审计质量和队伍廉洁。
　　(四)统一操作规范。中介机构参与政府工程审计，必须严格执行审计署6号令的相关规定，并严格按照国家审计准则的要求，统一操作流程和行为规范（射阳县审计局为此专门出台了《建设工程项目审计操作指南》）。审计人员按规范化要求，记载好审计日记，搜取审计证据，做好审计工作底稿，统一使用AO（现场审计实施系统），由审计组长将项目接入OA（审计办公系统）。
　　(五)统一文书要求。中介机构参与的审计项目，由审计机关统一制作和发出审计通知书。审计实务中使用的审计证据、工作底稿、送达回证等所有审计文书均使用审计机关统一规范的格式。审计实务结束后，审计组长召集审计组人员进行会办，对审计中发现的问题、审计建议等具体事项进行总结、分类和汇总，由项目主审按审计机关统一规范的格式要求撰写审计报告、审计决定等文书代拟稿。在履行审计机关相关审批程序后，统一以审计机关的名义出具审计报告、审计决定、审计结果公告等审计文书。审计机关应对中介机构参与的审计项目负法律责任。
　　(六)统一审计纪律。审计机关应专门制订《固定资产投资审计工作纪律》，要求参与政府工程审计的中介机构和审计机关的审计人员一样，必须统一执行审计机关的工作纪律。这些工作纪律包括：在项目审计实施前，统一进行廉政谈话，所有参审人员提交书面“廉洁从审承诺书”，增强廉政意识。中介机构参审人员必须执行审计机关“八不准”审计纪律及保密制度。项目实施过程中，中介机构审计组成员不得私自与被审计单位交涉任何审计事项，所有沟通协调工作由审计组长（审计机关委派）负责；中介机构及其人员无权决定、处置任何业务技术以外的问题；凡遇有业务技术以外的疑难问题、重要问题以及处理处罚等问题的，如定额不明确，工程量不确定，签证审批手续不全或有其它疑点等等，都必须通过审计组长提请审计机关业务会办会研究决定，审计组不得擅自作主、自行处理和决定。项目实施结束后，与被审计单位交换意见等工作由审计机关牵头统一实施。
　　(七)统一考核奖惩。为了激励中介机构提高审计工作效能，确保审计质量，审计机关应建立考核制度对其工作实绩进行考核和奖惩。一是明确考核依据，要统一以合同核减率为考核实绩依据，即以工程项目中标时签订的合同额加施工过程中增减项目的签证额为基数，确定核减额和核减率，避免过去施工单位人为加大决算金额，导致决算核减率虚增的弊端。二是提高质量考核标准，将审计误差率由法规允许的2%提高到1%，超过1%的要实行经济处罚，达到或超过2%的要取消参审资格。三是凡中介机构负责的审计项目在上级审计机关组织的考核评比中获得“优秀奖”的，享受审计机关同样的奖励待遇。
　　“机关+中介”合作模式下，吸纳中介机构参与政府工程审计，仅吸收和利用其个体的人力和技术，而不是整体吸纳，不同于委托审计和授权审计，这样有利于控制审计质量，有利于执行廉政制度。
　　二、制度建设是质量控制的关键
　　工程跟踪审计的质量控制与财务审计项目的质量控制相比，程序更复杂，技术难度更大，耗费人力更多，尤其是引进中介审计机构参与政府工程审计后，审计技术风险和廉政风险的系数明显加大，因此工程跟踪审计的质量控制要在严格执行审计署6号令及相应的审计准则基础上，建立一套相对完善的独立的质量控制体系。笔者根据自身工作实践，归纳为“建立七项机制”，用完善的制度体系规范和约束审计行为，提高审计质量，达到防范风险的目的。
　　 (一)实行项目竞争制。取消过去审计项目由领导向审计组分派的做法，引进市场竞争机制，实行内外无别的公开竞争，由进入备选库的中介机构与审计机关审计组共同参与审计权的竞争。成立工程审计项目招标领导小组，汇集需要审计项目的全部资料，确定招标日期，提出完成审计的时间要求，发布审计项目招标信息，以预审核减率和完成时间为标的，通过公开招标方式确定每个项目的审计权。审计结果与报酬、利益挂钩。审计结果核减率高于或低于中标核减率的，分别给予奖励或惩罚。竞争审计能增强审计责任，体现公平和公正，充分调动中介机构参与政府审计的积极性。
　　(二)实行交叉复核制。为了强化“机关+中介”模式下的工程跟踪审计的监督管理，应切实加强审计复核工作，要对现有审计复核工作进行改革，采取审计组内部一级复核，审计组之间交叉进行二级复核，审计机关法制部门进行三级复核，由审计机关领导进行四级把关复核的制度。凡中介机构实施的审计项目，由主审进行一级复核，由担任审计组长的审计机关审计人员进行二级复核，实现机关与中介的交叉复核。审计机关审计组实施的审计项目，由审计组之间交叉进行二级复核，审计机关内部只有一个审计组的由成员之间进行二级复核。
　　(三)实行集体会办制。要提高工程跟踪审计的透明度，所有工程跟踪审计的重点环节、重点事项、审计处理、审计结论、审计建议等，均要实行集体会办审定制度。审计组在技术上无法界定、无依据决定的重大事项、疑难问题，都必须申请审计机关业务会办会研究决定。审计机关法制部门根据申请做出该不该会办，需不需要会办的初步认定，凡法规、合同、文件、现行标准等有明确规定的，可对照执行的，则从其规定不予会办。对无依据认定或界定有弹性的问题，以及涉及处理、处罚等重要事项，提交审计机关主要领导批准，举行业务会办会研究决定。实行集体会办制度，能克服一人审到底，一人说了算，一人拍板，一人决定的弊端，实现阳光操作、公开透明。
　　 (四)实行质量复审制。由于工程跟踪审计的技术性、时效性较强，对工程审计的质量检查需要有专门的技术人员，工作量大难度也大，所以应专门建立工程跟踪审计的“质量检查评估机制”，对已完成的审计项目进行质量验收。审计机关每年对各审计组所审计的项目，按年项目量的一定比例，随机抽样，委托具有更高资质的专职权威机构进行质量复审（以下简称复审机制），避免一家审计无人检查的情况。复审机构由审计机关法制部门在平时掌握的高资质的机构中采用公开的临时抽签方法确定。复审结果作为该审计组年度审计项目的全部质量水平进行考核，考核结果与各中介机构的审计经费挂钩，复审误差率超过1%的，相应扣减审计费用，误差率达到2%的取消参审资格。复审结果同样适用于审计机关的审计组，也与审计机关工程审计人员的绩效考核挂钩，在参与机关岗位责任制考核的基础上，再量化到个人进行考核，充分体现奖优罚劣的导向。审计组对复审结果如有异议，可按审计复议和诉讼程序进行救济。需要特别说明的是，审计复审机制只是审计机关内部，为了提高审计质量而采取的内部管理工作措施，复审结果仅供内部质量控制和考核使用，不能改变已对外公布的原审计结论，避免造成混乱。
　　(五)实行质量永久负责制。审计机关要积极出台《审计质量监督评估办法》及《审计过错责任追究办法》，要明确审计项目质量实行永久负责制。对审计项目质量考核或事后发现有关质量问题，以及各种违纪违法问题的，无论发生时间多久，都将按照相关制度和法律法规追究相应责任。一是利用内部复审机制查出问题的成果进行责任追究。二是利用外部成果检验审计质量，审计机关要主动了解纪检、监察、检察、公安、法院等部门当年度办案情况，如果案件涉及到审计过的项目，就要对该审计项目进行质量评估，分析有无审计工作不到位、不廉洁等行为引起的质量问题，以此来检验质量、追究责任。
　　(六)实行廉政保质制。一是要细化落实“八不准”审计纪律，要在审计外勤经费上保证审计工作需要，要求审计组（包括中介机构审计组）严格执行到位。二是实行廉洁承诺，在审计实施前，由审计机关廉政监督小组进行审前廉政谈话，参审人员提交书面“廉洁承诺书”。三是组织廉政督查，在项目实施过程中，廉政监督小组到施、建、监等单位进行明查暗访，必要时调阅有关单位财务资料，检查有无报支招待、馈赠审计人员的费用。在项目实施后，还要进行廉政回访和总结。四是在与中介机构签订的协议中要明确规定，凡参与审计的中介机构被发现一例不廉洁行为的，立即中止合同，取消参审资格，一切损失由中介机构自行负担的责任条款，增强中介机构的廉洁意识。
　　(七)实行全面公告制。实践证明，审计结果公告有效扩大了社会监督的范围，对违法违纪行为起到威慑作用；能扩大审计影响，促进审计整改的落实；同时也迫使审计机关加强审计管理，从而促进审计质量的提升。工程跟踪审计的结果公告可采取不同形式进行，规模较大或影响较大的工程项目要单独对社会公告；对一般工程项目或尚未全部完工的项目，可采取定期组合式集中公告。公告内容包括项目批准立项情况、资金来源及使用情况、招投标情况、设计变更及签证、报送决算造价、审计认定造价、存在问题、整改落实等情况。公告的范围包括党政四套班子领导、执法执纪单位、经济主管部门、被审计单位及报刊、电视等媒体，广泛接受社会的监督。
　　三、规范操作是质量控制的保证
　　在工程跟踪审计实务中，整个过程一般可分为三个阶段，即前期基础审计、中期核心审计、后期综合审计，“机关+中介”合作审计模式下，要对各阶段审计操作的行为进行全面规范，各阶段要有明确的审计目标和行为准则。
　　一是前期基础审计规范。政府性工程跟踪审计与其他项目审计相比，其监督关口更要前移，从工程立项论证、图纸设计、标底价审核，拆迁经费使用、招投标环节、隐蔽工程、增项审批把关到决算审计的各个环节都应成为审计监督的目标。在立项论证阶段，重点审计立项文件审批、项目资金的来源及使用情况，拆迁补偿与安置及相关建设程序履行情况，以及图纸设计是否科学、经济等。在招投标阶段的审计，主要对项目的招投标文件及其过程的真实性、完整性、合法性进行审计监督，尤其是对标底价的编制是否科学合理经济进行审计，必要时要通知建设方修改标底。
　　二是中期核心审计规范。审计组要熟悉工程的施工工序和流程，及时掌握财政拨款进度，工程施工进度等。在每道工序开始实施至结束都应派审计人员现场取证，取证手段包括笔录、摄像和照相等。尤其是要对隐蔽工程实施全过程跟踪监督，以便掌握第一手资料及充分有力的审计证据，为审计结论提供强有力的支撑。在现场审计中，审计人员应以图纸设计、施工说明等资料为标准，将实际耗费逐项比对，对一般性的误差予以核减工程造价，对偷工减料、以次充好等行为导致质量不达标的，审计机关可下达“限期整改通知书”，并协同建设单位及相关管理部门勒令施工方整改。工程跟踪审计在方法上应独立行使审计监督职责，不得干预施工单位、建设单位、监理单位正常业务流程，不参与工程项目变更签证等具体建设事务，而是按审计程序进行现场独立取证，尤其是对工程重点环节和隐蔽工程，要形成独立的审计意见。根据工程项目的标段、工序或时序，分阶段出具审计报告，财政或主管部门根据审计报告拨付进度资金。
　　三是后期综合审计规范。工程项目全部结束后，审计组要对各阶段的审计报告进行汇总、归纳，结合整个工程的竣工决算进行整体综合审计，形成该项目完整、全面的综合审计报告，提交审计机关审核。综合审计报告应包含整个工程项目的全貌。

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